| IFK | IRB | INFORLEX | GAZETA PRAWNA | INFORORGANIZER | APLIKACJE MOBILNE | KARIERA | SKLEP
reklama
Jesteś tutaj: STRONA GŁÓWNA > Akty prawne

Rozstrzygnięcie nadzorcze nr NPII.4131.1.259.2012 Wojewody Śląskiego

z dnia 27 czerwca 2012r.

stwierdzające nieważność części uchwały Nr 136/XIII/2012 Rady Powiatu w Kłobucku z dnia 18 maja 2012 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Powiatu Kłobuckiego

Na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz., 1592)

stwierdzam nieważność

uchwały Nr 136/XIII/2012 Rady Powiatu w Kłobucku z dnia 18 maja 2012 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Powiatu Kłobuckiego w części określonej w:

- § 3 uchwały jako niezgodnej z art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym;

- § 6 ust. 3 uchwały jako niezgodnej z art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 11 i 11 lit. a oraz art. 25 lit. b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651) dalej jako "ustawa";

- § 6 ust. 4 uchwały jako niezgodnej z art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 11, 11 lit. a i art. 15 ust. 1 oraz art. 25 lit. b ustawy;

- § 5 ust. 1 pkt 6 i § 7 pkt 4 jako niezgodnej z art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym;

- § 9 uchwały jako niezgodnej z art. 73 ust. 5 ustawy;

- § 12 i 13 uchwały jako niezgodnej z art. 34 ustawy;

- § 14 uchwały jako niezgodnej z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy;

- § 18 uchwały jako niezgodnej z art. 37 ust. 2-4 ustawy;

- § 20 ust. 2 jako niezgodnej z art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 11, 11 lit. a oraz art. 25 lit. b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uzasadnienie

Przedmiotową uchwałą Rada Powiatu w Kłobucku na sesji w dniu 18 maja 2012 r. określiła zasady gospodarowania nieruchomościami Powiatu Kłobuckiego. Podstawą prawną do uregulowania przez radę powiatu tej materii jest przepis art. 12 ust. 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, który zawiera upoważnienie dla rady do określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu .

Wskazany przepis w związku z brzmieniem art. 40 ust. 2 pkt 3 powoływanej ustawy stanowi podstawę do nadania omawianej uchwale charakteru aktu prawa miejscowego. Tak więc z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały wynika konieczność formułowania jej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co oznacza, że w jej treści nie mogą znaleźć się regulacje nie znajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową. Muszą one być zgodne z innymi przepisami i ponadto nie powinny powtarzać kwestii uregulowanych w ustawie upoważniającej lub innych aktach normatywnych. Niedopuszczalność powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień zawartych w innych aktach normatywnych sygnalizował już kilkakrotnie NSA. W wyroku z dnia 14 października 1999 roku ( sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17 ) Sąd stwierdził m.in.: "Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy" ( por.: wyrok z dnia 25 sierpnia 1994 roku SA/Gd 1260/94, OSS 1996, Nr 2, poz. 47, wyrok z dnia 30 stycznia 2003 roku, sygn. akt II SA/Ka1831, niepubl., wyrok z dnia 17 września 2003 roku, sygn. akt II SA/Ka 1044/03, niepubl.) . Z tych samych powodów niedopuszczalne jest działanie polegające na modyfikacji treści aktów normatywnych wyższego rzędu.

W § 3 uchwały Rada Powiatu postanowiła, iż "obrót nieruchomościami Powiatu nie wymaga podejmowania przez Radę odrębnych uchwał za wyjątkiem przypadków zastrzeżonych w uchwale". Tymczasem nie ma podstawy prawnej do wydania takiej regulacji. Przepis art. 12 pkt 8 lit. a daje możliwość wyłącznie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania. Natomiast do określenia czym jest obrót, posiłkowo można posłużyć się brzmieniem art. 13 ustawy, który stanowi iż: " nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji". W związku z powyższym, należy uznać, iż Rada Powiatu wykroczyła poza delegację ustawową z uwagi na fakt, iż termin "obrót" zawiera szerszy zakres czynności (m.in. ze względu na użyczenie i trwały zarząd) niż przyznane Radzie kompetencje na mocy art. 12 pkt 8 lit. a. ustawy o samorządzie powiatowym. Nie znajdują uzasadnienia w świetle delegacji ustawowej również postanowienia § 5 ust. 1 pkt 6 i § 7 pkt 4 uchwały dotyczące wniesienia nieruchomości jako aportu do spółki prawa handlowego z udziałem Powiatu. Z treści art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wynika bezsprzecznie, iż organy administracji publicznej obowiązuje zasada: "co nie jest prawem dozwolone jest zakazane". Organom jednostek samorządu terytorialnego wolno bowiem jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa i mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia (por. W. Skrzydło - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej - komentarz, Zakamycze 1999 rok, str. 15). Innymi słowy, jeżeli organ administracji publicznej podejmuje działanie w sprawie, co do której przepis prawa wyraźnie lub pośrednio nie wskazuje jego właściwości, działanie takie stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu, w związku z czym zapisy § 3 oraz § 5 ust. 1 pkt 6 i § 7 pkt 4 uchwały podlegają uchyleniu.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznają uprawnienia organowi wykonawczemu w zakresie gospodarowania nieruchomościami powiatu. Z art. 25 lit. b ustawy wprost wynika, iż "Powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu " natomiast art. 11 ustawy stanowi, iż: " z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze." Jak wynika z treści art. 11a ustawy cytowany przepis stosuje się do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego . W związku z powyższym treść § 6 ust. 3, § 6 ust. 4 oraz § 20 ust. 2 uchwały, z uwagi na wkroczenie w kompetencję Zarządu należy uznać za sprzeczną z prawem. Jednocześnie wymaga podkreślenia, iż kwestia dopłaty w przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości została uregulowana ustawowo. Z brzmienia art. 15 ust.1 ustawy wynika, iż wysokość dopłaty jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości, stąd postanowienia uchwały zawarte w § 6 ust. 4 jako określające w sposób odmienny rozliczenia należności stron z tytułu zamiany nieruchomości stanowią naruszenie prawa.

Ponadto Rada Powiatu w Kłobucku w § 9 uchwały określiła wysokość pierwszej opłaty przy oddawaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Tymczasem jak wynika z art. 73 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami "wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty tych opłat ustala się w umowie". W związku z powyższym uznać należy, iż Rada istotnie naruszyła przepisy prawa z uwagi na wkroczenie w kompetencje organu wykonawczego w powyższym zakresie.

Zastrzeżenia organu nadzoru wzbudza również określenie w uchwale kwestii dotyczącej pierwszeństwa nabycia lokali mieszkalnych (§ 12-14 uchwały). Regulację w powyższym zakresie zawiera art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż: "w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216 a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków:

1) przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu ;

2) jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu;

3) jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony".

Z uwagi na powyższe Rada Powiatu naruszyła prawo poprzez określenie innych warunków uprawniających do skorzystania z prawa pierwszeństwa niż wymienione w wyżej wskazanym przepisie. Na mocy art. 34 ust. 6 w zw. z art. 34 ust. 6 lit. a ustawodawca wyposażył radę w kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie przyznania pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości, ale tylko w ograniczonym zakresie przedmiotowym. Zakres ten sprowadza się bowiem tylko do: lokali oraz budynków mieszkalnych lub użytkowych, stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy.

Należy jednakże podnieść, iż uchwała podejmowana na podstawie przepisu art. 34 ust. 6 i 6 lit. a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być traktowana jako akt prawa miejscowego. Tym samym materia ta nie może być regulowana w ramach uchwały określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości - niewątpliwie będącej aktem powszechnie obowiązującym. W ocenie organu nadzoru przyznawanie uchwałą określonych praw najemcom lub dzierżawcom konkretnych lokali, budynków mieszkalnych i użytkowych na terenie gminy, przesądza o indywidualnym charakterze takiej uchwały. Dokonując analizy jej charakteru należy również mieć na uwadze skutki prawne, jakie wiążą się z jej podjęciem. Mianowicie wraz z przyznanym pierwszeństwem w nabyciu danego lokalu lub budynku ustawodawca łączy prawo gminy (jej organu wykonawczego) do odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu przy jego zbyciu. Przepis art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje bowiem, że nieruchomość zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34, jest zbywana w drodze bezprzetargowej. Podjęcie uchwały o charakterze generalnym przyznającej powyższe prawa (tj. pierwszeństwo w nabyciu i możliwość nabycia z pominięciem trybu przetargowego) właściwie wszystkim najemcom, (zarówno obecnym, jak i przyszłym) - których zresztą z reguły w gminie jest bardzo wielu - pozbawia organ stanowiący możliwości wglądu i monitorowania działań organu wykonawczego w tym zakresie, a tym samym dokonania oceny ich zasadności i racjonalności. Dopuszczenie możliwości podjęcia generalnej uchwały o przyznaniu pierwszeństwa, doprowadziłoby więc do zupełnej utraty przez Radę funkcji organu kontrolnego. Na takim stanowisku stoi również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 roku (sygn. akt II SA/Gl 956/08) uznał, że skoro rozstrzygnięcie ma dotyczyć nadania uprawnień o charakterze podmiotowym, to adresaci takiego aktu winni być zindywidualizowani. Daje to bowiem możliwość dokonania radzie koniecznego przy przepisach uprawniających wyważenia argumentów i oceny zasadności przyznania takiego uprawnienia.

Ponadto Rada Powiatu w Kłobucku w § 18 uchwały określiła przypadki odstąpienia od obowiązku przetargowego zawarcia umów dzierżawy, lub najmu. Jednakże należy zauważyć, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Tymczasem art. 37 ust. 4 ustawy stanowi, iż wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z redakcji przywołanych wyżej przepisów wynika, że oddawanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Norma zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy w konkretnym, zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. W związku z tym zapisy zawarte w § 18 uchwały muszą podlegać unieważnieniu jako sprzeczne z prawem.

Tym samym uchwałę Nr 136/XIII/2012 Rady Powiatu w Kłobucku z dnia 18 maja 2012 r. ze względu na wyżej opisane nieprawidłowości należy uznać za wadliwą, co czyni stwierdzenie jej nieważności we wskazanej części uzasadnionym i koniecznym.

Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia.


Otrzymują:

1) Rada Powiatu w Kłobucku

- za zwrotnym potwierdzeniem odbioru,

2) a/a.

z up. WOJEWODY ŚLĄSKIEGO
Zastępca Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego


Iwona Andruszkiewicz

reklama

POLECANE

reklama

Ostatnio na forum

Fundusze unijne

Eksperci portalu infor.pl

Anna Bierła

Ekspert Aferry.pl, specjalista ds. marketingu.

Zostań ekspertem portalu Infor.pl »