| INFORLEX | GAZETA PRAWNA | KONFERENCJE | INFORORGANIZER | APLIKACJE | KARIERA | SKLEP
Jesteś tutaj: STRONA GŁÓWNA > Akty prawne

Rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK-N.4131.38.2011.MW2 Wojewody Dolnośląskiego

z dnia 23 lutego 2011r.

stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Jaworze nr VII/22/11 z dnia 26 stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia czasu w jakim Gmina Jawor zapewnia bezpłatną naukę, wychowanie i opiekę w przedszkolach publicznych oraz wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne

Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zmianami)

stwierdzam nieważność

uchwały Rady Miejskiej w Jaworze nr VII/22/11 z dnia 26 stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia czasu w jakim Gmina Jawor zapewnia bezpłatną naukę, wychowanie i opiekę w przedszkolach publicznych oraz wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne.

Uzasadnienie

Rada Miejska w Jaworze w trakcie sesji dnia 26 stycznia podjęła uchwałę nr VII/22/11 w sprawie ustalenia czasu w jakim Gmina Jawor zapewnia bezpłatną naukę, wychowanie i opiekę w przedszkolach publicznych oraz wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, zwaną dalej uchwałą.

Uchwała ta, przesłana pismem z dnia 28 stycznia 2011 r. nr OR.09200-2/11, wpłynęła do organu nadzoru w dniu 31 stycznia 2011 r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego ustalono, że: § 2 uchwały w sposób istotny narusza art. 14 ust. 5 pkt 2 w związku z w art. 6 ust. 1 pkt 2 a także art. 5 ust. 5 i art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej ustawą; § 4 uchwały w sposób istotny narusza art. 14 ust. 5 pkt 2 ustawy w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.).

W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 5a ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy.

Zgodnie z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. W art. 6 ustawy określono zasady, na jakich ma funkcjonować przedszkole publiczne. W oparciu o zawartą w nim dyspozycję przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; 2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; 3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

W uchwale będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia ustalono, że Gmina zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolach publicznych w czasie 5 godzin dziennie (§1). Ustalono także, że odpłatność za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć określonych w § 1 wynosi 10 % miesięcznego minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów, za jedno dziecko (§ 2). Wprowadzano także zasady udzielania i wysokość zniżek od określonej w ten sposób opłaty ( § 3). Wprowadzono także obowiązek wnoszenia opłat do dnia 15 każdego miesiąca w przedszkolu publicznym, w którym udzielane są świadczenia z sankcją konieczności uiszczenia odsetek ustawowych za każdy dzień zwłoki (§ 4).

Mocą powyższych zapisów, Rada Miejska w Jaworze wprowadziła zatem miesięczną opłatę za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę Jawor o charakterze stałym, to jest niezależną od zakresu świadczeń, z jakich korzystają rodzice dziecka, regulując jednocześnie w wydanym przez siebie akcie kwestie terminu i miejsca płatności oraz wprowadzając sankcję naruszenia warunków umowy, zawartej pomiędzy rodzicem a przedszkolem.

Jak wyżej wskazano, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1ustawy o systemie oświaty przedszkola publiczne prowadzą bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Realizacja kompetencji wynikającej z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy następuje zatem w odniesieniu do świadczeń przedszkola udzielanych powyżej pięciu godzin dziennie. Stawka opłaty za te świadczenia powinna jednak uwzględniać istniejące różnice pomiędzy zakresem, w jakim rodzice dzieci korzystają z usług przedszkola, przy czym chodzi tu nie tylko o zajęcia dodatkowe, wykraczające poza podstawę programową realizowaną w przedszkolu, ale także o ilość godzin, jaką dane dziecko przebywa w przedszkolu. Wskazać należy, że opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny, a zatem zastosowanie ma w tym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług. Brak zatem podstaw do przyjęcia w uchwale jednakowej stawki opłaty dla wszystkich rodziców, których dziecko przebywa w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie. Rodzic dziecka, które przebywa w przedszkolu 6 godzin niewątpliwie bowiem korzysta w mniejszym zakresie ze świadczeń udzielanych przez przedszkole w stosunku do rodzica, którego dziecko przebywa w przedszkolu przykładowo przez 8 godzin.

Ponadto należy mieć na względzie także, że zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a ustawy, należy do zadań własnych gmin. Z kolei art. 5a ust. 2 ustawy wskazuje, że zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach (ust. 1), a zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a ustawy jest zadaniem oświatowym gmin. Przywołane wyżej przepisy uniemożliwiają przerzucenie na rodziców i opiekunów dzieci, korzystających ze świadczeń udzielanych przez przedszkole, kosztów utrzymania tych placówek. Ustawa dopuszcza jedynie pobieranie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole w wymiarze przekraczającym wymiar 5 godzin dziennie. Wykładnia systemowa i funkcjonalna przywołanych wyżej przepisów wskazuje na odrębność kosztów założenia i utrzymania przedszkola od kosztów związanych z pobytem dziecka w przedszkolu. Wysokość opłaty ustalonej na podstawie art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy powinna zatem odzwierciedlać rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka przedszkolu. Z powyższego wynika, że przyjęcie kwoty stanowiącej opłatę ukształtowanej w formie swoistego ryczałtu, powiązanego procentowo z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę, narusza konstrukcję i cel przepisu kompetencyjnego.

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r. I OSK 950/10. Orzeczenie Sądu dotyczy co prawda opłaty za świadczenia udzielane przez żłobek, jednak znajduje ono zastosowanie także w przedmiotowej sprawie. We wskazanym wyroku zwraca się także uwagę na utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, odnoszące się do charakteru prawnego przewidzianych różnego rodzaju przepisami prawa opłat. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. 6/06 Trybunał wskazał, że "opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. W literaturze przedmiotu (zob. B. Brzeziński, Prawo podatkowe - zarys wykładu, Toruń 1995, s. 20) wskazano, że opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku". Podobnie wywiedziono w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 września 2004 r., sygn. K 2/03 (OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 83). W świetle powyższego należy stwierdzić, że opłata za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne nie może przybrać takiej formy, jaką wskazano w § 2 uchwały, gdzie przewidziano jedną tylko stawkę opłaty, niezależną od zakresu świadczeń, z jakich korzysta dane dziecko, a więc nie posiadającą cech ekwiwalentności.

Odnosząc się z kolei do kwestii legalności § 4 uchwały należy zauważyć, że przepis ustawy upoważnia Radę Miejską wyłącznie do uregulowania wysokości opłat za udzielane przez przedszkole świadczenia. Zawarcie bowiem w akcie organu stanowiącego gminy przepisów, które wykraczają poza przyznaną temu organowi kompetencję uchwałodawczą, narusza zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a także art. 94 Konstytucji, w oparciu o który organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Dla prawidłowej realizacji przyznanej Radzie Miejskiej kompetencji konieczne zatem jest ścisłe przestrzeganie granic udzielonego jej upoważnienia. Uchwała powinna wskazywać zatem wymiar godzin, w jakich prowadzona przez Gminę placówka zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę oraz wysokość opłat za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym ten wymiar, natomiast ustalenia dotyczące terminu i miejsca płatności za świadczenia przedszkola jak również wskazanie sankcji nieterminowego regulowania należności nie mieszczą się w granicach kompetencji uchwałodawczej Rady Miejskiej, określonych w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy. Należy również mieć na względzie, że dla skorzystania z usług świadczonych przez przedszkole konieczne jest zawarcie umowy pomiędzy rodzicem czy też opiekunem dziecka a przedszkolem, a umowa ta, jak wskazano wyżej, ma charakter cywilnoprawny, co z kolei wyklucza ingerencję organu stanowiącego gminy w treść tej umowy bez wyraźnej podstawy prawnej.

W oparciu o powyższe ustalono, że § 2 i § 4 uchwały naruszają prawo w sposób istotny. Z uwagi na fakt, że § 2 uchwały wyczerpuje treść merytoryczną uchwały a także na ścisłe powiązanie kwestionowanych przepisów z pozostałymi regulacjami uchwały, uzasadnione jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono, jak w sentencji.

Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w terminie 30 dni od jego doręczenia, którą należy wnieść za pośrednictwem organu nadzoru - Wojewody Dolnośląskiego.

Zgodnie z art. 92 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewoda Dolnośląski


Aleksander Marek Skorupa

POLECANE

reklama

Ostatnio na forum

Artykuł partnerski

Eksperci portalu infor.pl

Magdalena Szpak

trenerka i założycielka organizacji szkoleniowej Laboratorium Współpracy: www.laboratoriumwspolpracy.pl

Zostań ekspertem portalu Infor.pl »