reklama
| INFORLEX | GAZETA PRAWNA | KONFERENCJE | INFORORGANIZER | APLIKACJE | KARIERA | SKLEP
reklama
reklama
Jesteś tutaj: STRONA GŁÓWNA > Akty prawne

Rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK-II.4131.135.2012 Wojewody Lubelskiego

z dnia 27 kwietnia 2012r.

w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XIV/67/12 Rady Gminy Wojcieszków z dnia 30 marca 2012 r. w sprawie ustalenia miejsc przeznaczonych do prowadzenia handlu w gminie oraz lokalizacji targowiska i jego regulaminu, w części obejmującej tytuł uchwały w brzmieniu: "lokalizacji", § 1 ust. 2 i 3 uchwały oraz § 10, § 11, § 12 ust. 1 w brzmieniu: "wymagań higienicznych i sanitarnych obowiązujących w handlu obwoźnym oraz przepisów przeciwpożarowych, sanitarnych, weterynaryjnych i innych" oraz ust. 3 i 4, § 13 ust. 3 i § 16 Regulaminu Targowiska stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały

NK-II.4131.135.2012 Lublin, 2012-04-27

Rozstrzygnięcie nadzorcze

stwierdzające nieważność uchwały Nr XIV/67/12 Rady Gminy Wojcieszków z dnia 30 marca 2012 r. w sprawie ustalenia miejsc przeznaczonych do prowadzenia handlu w gminie oraz lokalizacji targowiska i jego regulaminu, w części obejmującej tytuł uchwały w brzmieniu: "lokalizacji", § 1 ust. 2 i 3 uchwały oraz § 10, § 11, § 12 ust. 1 w brzmieniu: "wymagań higienicznych i sanitarnych obowiązujących w handlu obwoźnym oraz przepisów przeciwpożarowych, sanitarnych, weterynaryjnych i innych" oraz ust. 3 i 4, § 13 ust. 3 i § 16 Regulaminu Targowiska stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały.

Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.)

stwierdzam nieważność

uchwały Nr XIV/67/12 Rady Gminy Wojcieszków z dnia 30 marca 2012 r. w sprawie ustalenia miejsc przeznaczonych do prowadzenia handlu w gminie oraz lokalizacji targowiska i jego regulaminu, w części obejmującej tytuł uchwały w brzmieniu: "lokalizacji", § 1 ust. 2 i 3 uchwały oraz § 10, § 11, § 12 ust. 1 w brzmieniu: "wymagań higienicznych i sanitarnych obowiązujących w handlu obwoźnym oraz przepisów przeciwpożarowych, sanitarnych, weterynaryjnych i innych" oraz ust. 3 i 4, § 13 ust. 3 i § 16 Regulaminu Targowiska stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały.

Uzasadnienie do Rozstrzygnięcia nadzorczego Nr NK-II.4131.135.2012
Wojewody Lubelskiego
z dnia 27 kwietnia 2012 r.

Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 6 kwietnia 2012 r.

Przedmiotową uchwałą, wydaną na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Gminy Wojcieszków ustaliła miejsca przeznaczone do prowadzenia handlu w gminie (§ 1 uchwały) oraz regulamin targowiska w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały.

Z powołanego przepisu wynika upoważnienie dla organów gminy do wydawania aktów prawa miejscowego regulujących zasady i tryb korzystaniaz gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Szeroki zakres delegacji zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, ze względu na jej ogólność, nie zmienia faktu, że rada gminy winna treść podejmowanych regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego jej upoważnienia i przysługujących jej kompetencji, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia wyjaśniać te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 310/92, Wspólnota 1993 Nr 2, s. 21).

W przypadku aktów prawa miejscowego przekroczenie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa. Z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały wynika konieczność formułowania zawartych w niej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego.

W ocenie organu nadzoru zakwestionowane regulacje zostały podjęte z przekroczeniem upoważnienia określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie stanowi podstawy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie ustalenia lokalizacji targowiska. Nie obowiązuje już bowiem dekret z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach (Dz. U. Nr 41, poz. 312, ze zm.), który w art. 5 stanowił, że gmina ustala lokalizację targowisk i ich regulaminy; dekret ten został uchylony przez art. 99 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, ze zm.).

Dlatego też sformułowanie tytułu uchwały w zakwestionowanej części dotyczącej "lokalizacji" targowiska, nie znajduje uzasadnienia prawnego i godzi w obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa.

Powyższe stanowisko pozostaje w zgodzie z wyrokiem z dnia 13 października 2005 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd stwierdził iż: " ustalenie lokalizacji targowiska ma cechy aktu indywidualnego nie zaś przepisu prawnego powszechnie obowiązującego o charakterze generalnym. W obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do wydawania takich uchwał (...). Skoro odpadła podstawa prawna do podejmowania uchwał w przedmiocie lokalizacji targowiska, to jedynymi przepisami w zakresie lokalizacji inwestycji (w tym oczywiście targowisk) są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacje te pozwalają kształtować organom gminy tzw. ład przestrzenny za pomocą dwu instrumentów: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji administracyjnych w przypadku, gdy na danym terenie plan nie obowiązuje (art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) (...). Władczego rozstrzygnięcia o lokalizacji targowiska w oznaczonym miejscu nie można traktować jako określenia "zasad i trybu korzystania z targowisk a" (sygn. akt OSK 1932/04, Lex Nr 201367).

W myśl § 1 ust. 2 i 3 uchwały Rada Gminy ustanowiła wyjątki dopuszczające prowadzenie handlu poza targowiskami gminnymi: na imprezach okolicznościowych takich jak: jarmarki, festyny, kiermasze, odpusty, itp., oraz handel zniczami i kwiatami - po uzyskaniu stosownej zgody właściciela lub zarządcy terenu, na którym handel taki ma się odbywać.

W ocenie organu powyższa regulacja jest pozbawiona podstaw prawnych.

Przepisy prawa obowiązującego nie przewidują konieczności uzyskiwania zgody gminy na handel poza targowiskami (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA 1874/99, Pr. Gosp. 2000/11/52).

W tym miejscu przywołać należy bowiem art. 20 Konstytucji RP, który wprowadza zasadę oparcia społecznej gospodarki rynkowej na wolności działalności gospodarczej. Ta konstytucyjna zasada znajduje odzwierciedlenie w przepisach ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, ze zm.). Jak wynika z art. 2 tej ustawy handel jest dozwoloną formą prowadzenia działalności gospodarczej.

W świetle art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Oznacza to , że wszelkie tego rodzaju ograniczenia, o ile są uzasadnione interesem publicznym - mogą być nałożone wyłącznie mocą ustawy, a nie drogą pozostającego niżej w hierarchii aktów prawnych - aktu prawa miejscowego (por. WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. akt III SA/Wr 625/04, niepubl.).

Zgodnie z § 10 Regulaminu, za wszelkie transakcje handlowe zawierane na targowisku odpowiedzialność ponoszą sprzedający i kupujący zgodnie z Kodeksem cywilnym i innymi obowiązującymi przepisami. Za jakość sprzedawanego przez siebie towaru odpowiedzialność ponosi sprzedawca (§ 11 Regulaminu).

W ocenie organu nadzoru sposób wykonywania zobowiązań, których źródłem są umowy cywilno-prawne, nie należy do materii uchwały podejmowanej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Zakwestionowane regulacje uchwały stanowią de facto ustalenie zasad odpowiedzialności kontraktowej i podmiotów stosunku prawnego. Tymczasem wszelkie kwestie dotyczące sprzedaży i odpowiedzialności kontraktowej uregulowane są w Kodeksie cywilnym (art. 535 i n. k.c.) Za niedopuszczalne należy uznać określenie przez radę gminy w sposób wiążący, w drodze aktu prawa miejscowego, zasad odpowiedzialności za jakość towaru i transakcje handlowe przeprowadzane na terenie targowiska. Wynika to zarówno z braku odpowiedniego upoważnienia dla rady gminy, jak i objęcia zakresem unormowania materii już uregulowanej przez prawodawcę w drodze ustawy.

Kwestie odpowiedzialności kontraktowej rozstrzyga ustawodawca w kodeksie cywilnym, nie zaś organ stanowiący w drodze podjętej przez siebie uchwały. Modyfikacja tych regulacji może nastąpić wyłącznie na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego lub w drodze umowy zawartej pomiędzy stronami.

Podkreślić należy, że zarówno Gmina, jak i poszczególni członkowie wspólnoty gminnej, korzystający z obiektu gminnego, jakim jest targowisko gminne, zobowiązani są do przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów prawa cywilnego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że stosunki prawne pomiędzy podmiotami oferującymi swoje produkty a kupującymi mają charakter cywilnoprawny i podlegają regulacjom prawa cywilnego. Zbytecznym zatem jest regulowanie w drodze prawa miejscowego materii objętej przepisami hierarchicznie wyższymi.

W § 12 ust. 1 Regulaminu Rada postanowiła m.in., iż podmioty prowadzące handel na targowisku zobowiązane są do przestrzegania " wymagań higienicznych i sanitarnych obowiązujących w handlu obwoźnym oraz przepisów przeciwpożarowych, sanitarnych, weterynaryjnych i innych ".

W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja w zakwestionowanej części nie znajduje uzasadnienia prawnego i godzi w obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa.

Akt niższego rzędu, w tym uchwała, nie może odsyłać do przepisów hierarchicznie wyższych, przepisów ustawowych i podustawowych normujących kwestie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ochrony przeciwpożarowej, które obowiązują niezależnie od takiego odesłania.

Z istoty aktu prawa miejscowego, jakim jest przedmiotowa uchwała, wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na modyfikacji wiążących go powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym.

Granice przewidzianej prawem swobody rady w zakresie realizacji normy kompetencyjnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym wyznacza obowiązujący porządek prawny.

W zapisach § 12 ust. 3 i 4 oraz § 13 ust. 1 - 3 Regulaminu Rada Gminy uregulowała zasady uiszczania na terenie targowisk opłaty targowej.

Umieszczając w regulaminie targowiska postanowienia dotyczące opłaty targowej Rada Gminy przekroczyła przyznane jej ustawą kompetencje w zakresie uregulowania aktem prawa miejscowego zasad korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był wielokrotnie zgodny pogląd, iż w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z nich (por. wyroki NSA z dnia 31 maja 1996 r., sygn. akt I SA/Łd 65/96; z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96; z dnia 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01, OwSS 2002/1/16; wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 665/07, Lex Nr 357623).

Jednoczenie należy zaznaczyć, że jeśli chodzi o obciążenia finansowe mieszkańców, uprawnienie rady gminy do ich nakładania nie może być domniemywane, lecz musi wprost znajdować podstawę w obowiązujących przepisach. Wymaga tego art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąc, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Również art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym stanowi, że podstawą przepisów gminnych powinny być upoważnienia ustawowe.

Obecnie obowiązujące przepisy prawa przyznają radzie gminy kompetencję do stanowienia zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej w trybie art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 95, poz. 613, ze zm.). Wszelkie regulacje dotyczące opłaty targowej winny się jednak znaleźć w odrębnej uchwale podejmowanej na podstawie art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, nie zaś w regulaminie targowiska.

Zgodnie z art. 19 tej ustawy, rada gminy, w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłaty targowej (ust. 1), może także zarządzić pobór tych opłat w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso (ust. 2) a ponadto może wprowadzać inne niż wymienione w ustawie zwolnienia przedmiotowe od opłat lokalnych (ust. 3).

Stosownie do treści § 16 Regulaminu, osoby winne naruszeń przedmiotowego regulaminu podlegają odpowiedzialności na zasadach określonych w ustawie - Kodeks Wykroczeń i innych przepisach odrębnych.

W ocenie organu nadzoru, powyższy zapis regulaminu wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazana norma kompetencyjna nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania o zasadach odpowiedzialności za naruszanie postanowień uchwały rady gminy.

Prawo do ustanowienia tego rodzaju przepisów może wynikać jedynie wprost z odrębnego przepisu rangi ustawowej albo wyraźnego brzmienia normy kompetencyjnej. Kompetencji takiej nie można domniemywać, ani jej konstruować (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 1995 r., sygn. IV SA 1511/94). Ustawodawca upoważnił radę jedynie do uchwalenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, nie dając równocześnie upoważnienia do określenia bądź odsyłania do sankcji za nieprzestrzeganie tych przepisów, gdyż sankcje te są już wyczerpująco uregulowane w innych przepisach.

W tym stanie rzeczy, stwierdzenie nieważności uchwały Nr XIV/67/12, we wskazanej części, jest uzasadnione

Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, złożona za moim pośrednictwem, w terminie 30 dni od daty jego doręczenia.

Otrzymują:

1) Wójt Gminy Wojcieszków

2) Przewodniczący Rady Gminy

Wojcieszków

WOJEWODA LUBELSKI


Jolanta Szołno - Koguc

reklama
reklama

POLECANE

reklama

Artykuł sponsorowany

reklama

Ostatnio na forum

reklama
reklama

Eksperci portalu infor.pl

Artur Tim

Doradca podatkowy, doradca restrukturyzacyjny (licencja syndyka), agent celny, prawnik

Zostań ekspertem portalu Infor.pl »
reklama
reklama
reklama