| IFK | IRB | INFORLEX | GAZETA PRAWNA | IDEORIA | INFORORGANIZER | APLIKACJE | KARIERA | SKLEP
Jesteś tutaj: STRONA GŁÓWNA > Akty prawne

Rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN-II.4131.309.2014 Wojewody Lubelskiego

z dnia 19 września 2014r.

stwierdzające nieważność uchwały Nr XXXIX/281/14 Rady Gminy Niedrzwica Duża z dnia 21 sierpnia 2014 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Niedrzwica Duża

Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.)

stwierdzam nieważność

uchwały Nr XXXIX/281/14 Rady Gminy Niedrzwica Duża z dnia 21 sierpnia 2014 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Niedrzwica Duża.

Uzasadnienie

Uchwała Nr XXXIX/281/14 Rady Gminy Niedrzwica Duża została doręczona organowi nadzoru w dniu 27 sierpnia 2014 r.

Przedmiotowa uchwała została wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90f ustawy z dniu 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.).

W myśl powołanego przepisu, rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności:

1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1;

2) formy w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy;

3) tryb i sposób udzielenia stypendium szkolnego;

4) tryb i sposób udzielenia zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego.

Analiza treści art. 90f ustawy o systemie oświaty prowadzi do stwierdzenia, iż określając materię, jaką pozostawiono do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy, wyznacza on granice upoważnienia ustawowego. O ile jednak w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym, które winny być w regulaminie ujęte, o tyle użyte w nim wyrażenie "w szczególności" wskazuje na to, iż uchwalany regulamin obligatoryjnie musi obejmować wszystkie kwestie określone w art. 90f pkt 1-4 ustawy.

Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa.

Na tle powyższego, dokonując kontroli zgodności z prawem przedmiotowej uchwały, uznać należy, iż regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Niedrzwica Duża podjęty został z istotnym naruszeniem prawa. Wadliwość regulaminu dotyczy nierespektowania zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 90f ustawy o systemie oświaty.

Biorąc pod uwagę konieczność ujęcia w regulaminie wszystkich elementów określonych w art. 90f ww. ustawy, należy stwierdzić, iż przyjęta przez Radę Gminy uchwała nie określa w wymaganym zakresie, wskazanego w pkt 1 tego przepisu, sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1 ustawy.

Postanowienia dotyczące wysokości stypendium szkolnego zawiera § 2 przedmiotowej uchwały.

Zgodnie z tym przepisem "miesięczna wysokość stypendium szkolnego wynosi dla ucznia:

1) w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 300 - do 200% kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych,

2) w rodzinie, w której dochód na osobę jest równy lub przekracza kwotę 300 zł. - do 100% kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych" (ust. 1).

Przy ustalaniu wysokości stypendium szkolnego uwzględnia się również następujące okoliczności:

1) występujące bezrobocie w rodzinie,

2) obecność osób niepełnosprawnych,

3) występowanie ciężkiej lub długotrwałej choroby,

4) wielodzietność w rodzinie,

5) brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych,

6) występowanie w rodzinie alkoholizmu lub narkomanii,

7) niepełność rodziny (sierota, półsierota, osoba samotnie wychowująca dzieci),

8) wystąpienie zdarzenia losowego"(ust. 2).

W ocenie organu nadzoru, powyższe postanowienia nie wypełniają dyspozycji art. 90 f pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Rada Gminy winna bowiem określić metody i mechanizmy ustalenia wysokości stypendium w taki sposób, aby wynikała z nich jednoznacznie wysokość stypendium zróżnicowana w zależności od sytuacji materialnej ucznia i jego rodziny oraz od innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1 ustawy.

Stanowisko organu nadzoru znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 16 stycznia 2007 r., wydanym w sprawie o sygn.. akt IV SA/Gl 972/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iżupoważnienie rady do określenia sposobu ustalenia wysokości stypendium oznacza umocowanie tego organu do określenia metod, mechanizmów umożliwiających realizację celu jakim jest zróżnicowanie wysokości kwot stypendiów w zależności od indywidualnego położenia osób, które mają ją otrzymać. Zatem, działając w oparciu o normę kompetencyjną określoną w art. 90f pkt 1 ustawy o systemie oświaty, rada gminy jest uprawniona do zróżnicowania wysokości stypendium szkolnego, jednakże przy uwzględnieniu zarówno przedziału kwotowego, o którym mowa w art. 90d ust. 9 tej ustawy, jak i kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego w art. 90d ust. 7 oraz różnych okoliczności osobistych, o jakich mowa w art. 90d ust. 1 cyt. ustawy.

W przedmiotowej uchwale brak jest natomiast ustaleń wskazujących, w jaki sposób wystąpienie okoliczności uzasadniających przyznanie stypendium szkolnego wpływa na wysokość stypendium. Tak podjęta uchwała skutkuje scedowaniem upoważnienia przyznanego Radzie przez ustawodawcę na organ przyznający stypendia szkolne - organ wykonawczy gminy. Na mocy tak sformułowanych przepisów uchwały organ wykonawczy został bowiem wyposażony w uprawnienie do uznaniowego rozstrzygania o ewentualnym zwiększeniu wysokości stypendium w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności, wskazanych przykładowo w art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Uchwała w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest aktem prawa miejscowego.

Jako akt prawa miejscowego powinna być zredagowana w taki sposób, by dla przeciętnego adresata była zrozumiała, tzn. by adresat jej przepisów nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować.

Przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, tak by wynikało z niego, kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu. Adresat aktu nie może być zaskakiwany treścią nieostrych czy też niepełnych przepisów. Regulacja uchwały winna zapewniać ten sam poziom praw i obowiązków dla adresatów znajdujących się w identycznej sytuacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Gd 29949/94, OwSS 1996/3/91).

Zatem realizując upoważnienie z art. 90f ustawy o systemie oświaty, Rada Gminy winna określić w sposób normatywny taki sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego, który pozwoli organowi stosującemu przepisy uchwały ustalać w oparciu o jej postanowienia konkretną wysokość stypendium w indywidualnych sprawach w zależności od sytuacji materialnej ucznia i jego rodziny oraz innych okoliczności wskazanych w art. 90d ust. 1 ustawy, bez niedopuszczalnego i niezgodnego z prawem luzu interpretacyjnego.

Należy także zauważyć, że dla wyznaczonych przedziałów dochodowych (§ 2 ust. 1 pkt 1 i 2) określono wyłącznie górną granicę wysokości stypendium.

Taka regulacja pozostawia do swobodnego uznania organu stosującego przepisy uchwały ustalenie minimalnej wysokości stypendium.

Przedmiotowa uchwała, nie zawierając postanowień regulujących wyczerpująco sposób ustalenia wysokości stypendium, w tym również w zależności od okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty, nie wypełnia delegacji ustawowej. Takie działanie, zawężające upoważnienie udzielone przez ustawodawcę w procesie tworzenia prawa, stanowi jego istotne naruszenie uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Uchwała jest obarczona również innymi wadami prawnymi.

Jak stanowi § 2 ust. 3 "wysokość zasiłku szkolnego jednorazowo nie może przekroczyć kwoty 530 i może być przyznawany kilka razy w roku niezależnie od otrzymanego stypendium".

W myśl § 4 ust. 4 uchwały "zasiłek szkolny może być przyznany w formie świadczenia pieniężnego lub w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym".

Należy zaważyć, że wysokość zasiłku szkolnego została uregulowana przez ustawodawcę w art. 90e ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że wysokość zasiłku szkolnego nie może przekroczyć jednorazowo kwoty stanowiącej pięciokrotność kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Natomiast zgodnie z art. 90e ust. 2 ustawy o systemie oświaty, zasiłek szkolny może być przyznany w formie świadczenia pieniężnego na pokrycie wydatków związanych z procesem edukacyjnym lub w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, raz lub kilka razy w roku, niezależnie od otrzymywanego stypendium szkolnego.

Z powyższego wynika, że postanowienia § 2 ust. 3 i § 4 ust. 4 uchwały modyfikują przepisy art. 90e ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty.

Z istoty aktu prawa miejscowego, jakim jest przedmiotowa uchwała, wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtórzeniu lub modyfikacji wiążących go powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1256/09) wskazał, że naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Tym bardziej sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian z przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z § 5 ust. 2 uchwały "Wzór wniosku ustala Wójt Gminy Niedrzwica Duża".

Zgodnie z art. 90n ustawy, w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne (ust. 1). Świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym są przyznawane na wniosek rodziców albo pełnoletniego ucznia; na wniosek odpowiednio dyrektora szkoły, kolegium nauczycielskiego, nauczycielskiego kolegium języków obcych, kolegium pracowników służb społecznych lub ośrodka, o którym mowa w art. 90b ust. 3 pkt 2 (ust. 2). Świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym mogą być również przyznawane z urzędu (ust. 3).

Wniosek o przyznanie świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym zawiera w szczególności:

1) imię i nazwisko ucznia i jego rodziców;

2) miejsce zamieszkania ucznia;

3) dane uzasadniające przyznanie świadczenia pomocy materialnej, w tym zaświadczenie albo oświadczenie o wysokości dochodów, z zastrzeżeniem ust. 5;

4) pożądaną formę świadczenia pomocy materialnej inną niż forma pieniężna (ust. 4).

Natomiast w myśl art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu.

Wymagany przepisem art. 90n ustawy wniosek należy traktować jako takie właśnie podanie czy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania stypendium.

Ustawodawca w art. 90n ustawy wyliczył enumeratywnie elementy jakie powinien zawierać wniosek o przyznanie świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym (ust. 4) a także określił podmioty uprawnione do występowania z takim wnioskiem (ust. 1). Rada nie może ograniczać prawa osób uprawnionych do złożenia wniosku, do złożenia go w wybranej przez te osoby formie, spośród form dopuszczalnych na podstawie art. 63 § 1 k.p.a. Ponadto brak jest w k.p.a. przepisu, który zezwalałby na uzależnienie wszczęcia postępowania administracyjnego od złożenia wniosku na urzędowym formularzu. Rada Gminy nie może wprowadzać takiego obowiązku w drodze aktu prawa miejscowego ani tym bardziej nakładać na Wójta Gminy Niedrzwica Duża obowiązku określenia omawianego wzoru wniosku.

Powyższe stanowisko potwierdza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, który w wyroku z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 216/09 orzekł, iż w świetle przepisu art. 90n ust. 4 ustawy o systemie oświaty zarówno wójt, jak również dyrektor szkoły nie jest uprawniony do określenia obowiązującego wzoru wniosku bądź opracowania formularza, który powinien wypełnić ubiegający się o świadczenie.

W wyroku z dnia 27 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził zaś, iż organ wykonawczy gminy może opracować wzór wniosku jedynie jako pomoc dla chcących skorzystać z gotowego wzoru. Nie można jednak narzucać takiego wzoru wniosku jako jedynie dopuszczalnego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 715/12). Z postanowień uchwały niewątpliwie powinno zatem wynikać, że składanie wniosku zgodnie z opracowanym wzorem stanowi możliwość, nie zaś obowiązek. W przeciwnym przypadku, zapisy uchwały prowadzić mogą do naruszenia przepisów art. 90n ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz art. 63 § 1 kpa.

W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXIX/281/14 Rady Gminy Niedrzwica Duża jest uzasadnione.

Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, złożona za moim pośrednictwem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia.

WOJEWODA LUBELSKI


Wojciech Wilk

Otrzymują:

1) Wójt Gminy Niedrzwica Duża

2) Przewodniczący Rady Gminy Niedrzwica Duża

POLECANE

reklama

Ostatnio na forum

E-sprawozdania

Eksperci portalu infor.pl

Michał Koralewski

Aplikant radcowski, ekspert w dziedzinie prawa handlowego.

Zostań ekspertem portalu Infor.pl »