Rada Fiskalna krytycznie o projekcie budżetu na 2027 r. Duże ryzyko przekroczenia progu ostrożnościowego i źle policzona stabilizująca reguła wydatkowa. Pierwsze starcie z Ministerstwem Finansów

• Czym właściwie jest Rada Fiskalna?
• Co może Rada Fiskalna?
• Projekt ustawy budżetowej - chrzest bojowy Rady
• Furtka do rozszerzenia kompetencji Rady
• Wysokie wydatki, mały margines bezpieczeństwa
• Miliardy z ustaw, które nie weszły w życie
• Plan, który nie może być w pełni wykonany
• Spór o stabilizującą regułę wydatkową
• Kluczem autorytet, nie formalne kompetencje

Czym właściwie jest Rada Fiskalna?

Rada Fiskalna to działający od 2026 r. niezależny organ powołany przede wszystkim do monitorowania i opiniowania polityki fiskalnej prowadzonej przez rząd. Rząd, przedstawiając projekt ustawy, określał Radę jako instytucję niezależną, doradczą, opiniotwórczą i ekspercką.

Polska bardzo długo „opierała” się przed utworzeniem takiego organu – przez pewien czas pozostawała wręcz jedynym w UE, gdzie nie funkcjonowała niezależna instytucja fiskalna. Jej obowiązki częściowo pełniły Najwyższa Izba Kontroli i Rada Polityki Pieniężnej. Wszystko zmieniło się wraz z ostatnią nowelizacją dyrektywy 2011/85/UE, będącej częścią tzw. Paktu Stabilności i Wzrostu. Obowiązujące obecnie prawo unijne wprost wymaga ustanowienia przez państwa członkowskie niezależnych instytucji fiskalnych.

Ustawa przewiduje siedmiu członków Rady, wskazywanych przez różne instytucje i środowiska, między innymi ministra finansów, Prezydenta RP, prezesa NIK, środowisko akademickie, samorządy oraz organizacje pracowników i pracodawców. Ma to ograniczać możliwość podporządkowania całej instytucji jednemu ośrodkowi politycznemu.

Co może Rada Fiskalna?

„Twarde” uprawnienia Rady Fiskalnej są niewielkie – w istocie ograniczają się one do wydawania, na wniosek Ministerstwa Finansów wiążących opinii w przedmiocie stabilizującej reguły wydatkowej. Przykładowo nadzwyczajne przekroczenie limitu wydatkowego w ramach SRW możliwe jest po uzyskaniu pozytywnej opinii Rady. Rada może też wypowiedzieć się o zasadności zastosowania klauzuli wyjścia – czyli „zawieszenia” SRW z uwagi na wprowadzenie stanu nadzwyczajnego czy wystąpienie znacznego spowolnienia gospodarczego.

Największa siła Rady tkwi w czym innym. Ma ona publicznie i niezależnie oceniać działania rządu w obszarze polityki fiskalnej. Opiniuje m.in. prognozy makroekonomiczne – tu bardzo ważne jest weryfikowanie rządowych szacunków, które bywają nadmiernie optymistyczne. Rada zajmuje również stanowisko w przedmiocie projektu ustawy budżetowej . Ustawodawca wyposażył również Radę w kompetencję do oceny ram budżetowych – pod kątem ich zgodności, spójności i skuteczności.

Te opinie nie są wiążące. Minister finansów nie musi automatycznie wykonywać każdej rekomendacji Rady. Musi jednak albo się do niej zastosować, albo w ciągu dwóch miesięcy publicznie wyjaśnić, dlaczego tego nie robi, w myśl zasady „zastosuj się albo wyjaśnij” (comply or explain).

Dlatego kluczowe dla skuteczności działania Rady nie są jej formalne kompetencje, tylko zbudowanie prestiżu i autorytetu w opinii publicznej. Wykreowanie się na organ prawdziwie ekspercki i niezależny od MF.

Projekt ustawy budżetowej - chrzest bojowy Rady

Projekt ustawy budżetowej na 2027 r. jest pierwszym takim projektem opiniowanym przez tę nową instytucję. Sposób, w jaki Rada wykorzysta do tego obowiązujące przepisy, przetrze szlaki na kolejne lata. I tu wracamy do opisanego na wstępie konfliktu, wokół tej premierowej opinii.

Art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o Radzie Fiskalnej przyznaje jej możliwość opiniowania projektu budżetu jedynie w ograniczonym zakresie - co do przestrzegania konstytucyjnego limitu zadłużenia i stabilizującej reguły wydatkowej oraz zgodności z ustaloną dla Polski przez Radę UE ścieżką wydatków netto.

Rada w swojej opinii wyszła znacznie ponad ten zakres. Niemniej, trzeba zwrócić uwagę na „dualną” podstawę prawną tej opinii. Otóż Rada opiniując projekt budżetu powołała się również na art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy, który daje jej odrębną kompetencję do oceny całych ram budżetowych pod kątem ich zgodności, spójności i skuteczności.

Pojęcie ram budżetowych jest niezwykle szerokie, zgodnie z unijną dyrektywą 2011/85 oznaczają one zbiór uzgodnień, procedur, reguł i instytucji stanowiących podstawę prowadzenia polityki budżetowej sektora instytucji rządowych i samorządowych – w praktyce Rada może więc wypowiadać się o wszystkim w obszarze polityki fiskalnej.

Furtka do rozszerzenia kompetencji Rady

Dzięki wykorzystaniu tej furtki Rada zwiększyła swój udział w procedurze budżetowej – ze strażnika reguł fiskalnych w organ zdolny do oceny całej polityki rządu. I bardzo dobrze! Bo patrząc na stan finansów publicznych, dzisiaj – bardziej niż kiedykolwiek – potrzebny jest kompetentny organ, który będzie patrzeć rządowi na ręce.

Nie o to chodzi, żeby po raz kolejny alarmować o rekordowych poziomach deficytu i długu – od tego są politycy opozycji (kto by w niej nie zasiadał). Największy problem polega na tym, że rząd stracił nad nimi kontrolę. Po części tłumaczą to właśnie błędy popełnione na etapie projektowania budżetu – wskazywane przez Radę.

Wysokie wydatki, mały margines bezpieczeństwa

Zdaniem Rady Fiskalnej wysoki deficyt nie wynika przede wszystkim ze zbyt niskich dochodów państwa. Relacja dochodów publicznych do PKB pozostaje wysoka (43,6%), a przyczyną pogarszania się salda jest przede wszystkim szybki wzrost wydatków (50,9%). Rada zwraca też uwagę, że zwiększenie nakładów na obronność tłumaczy jedynie około jednej czwartej wzrostu wydatków od 2021 r. Jednocześnie, skala deficytu jest na tyle duża, że Polska nie będzie w stanie ustabilizować sytuacji samą stymulacją gospodarki. Zdaniem Rady „oczekiwanie, że gospodarka samoczynnie „wyrośnie z długu” nie stanowi (…) wiarygodnej strategii fiskalnej”.

Kolejna sprawa to zbyt mały – zdaniem Rady – margines bezpieczeństwa. Zwrócono uwagę na nadmierny optymizm rządu, co do wzrostu dochodów budżetowych. Szczególny niepokój Rady budzi uwzględnienie w prognozie dochodów pochodzących z ustaw, które nie zostały jeszcze uchwalone. I słusznie!

Dochody budżetowe mają w przyszłym roku mają wynieść 695 mld zł, z czego dochody podatkowe ok. 622 mld zł - na papierze prawie 58 mld zł więcej niż w tym roku! Problem polega na tym, że od 2023 r. rząd ma ogromny problem z przeszacowaniem dochodów podatkowych budżetu na etapie projektu. W latach 2023-2026 mylił się średnio o ok. 35 mld zł. I co robi rząd w kolejnym roku? Umieszcza w budżecie miliardy złotych z ustaw, które jeszcze nie weszły w życie! I to nawet nie uchwalonych ustaw, które czekają na podpis Prezydenta, tylko często projektów, które nawet nie zostały jeszcze poddane pod glosowanie w parlamencie.

Miliardy z ustaw, które nie weszły w życie

Według ekonomistów Erste Bank Polska projekt budżetu zawiera netto około 8 mld zł dochodów podatkowych uzależnionych od wejścia w życie projektowanych zmian legislacyjnych.

Co jeszcze ciekawego znajdziemy? M. in. projekt podwyżki akcyzy na napoję alkoholowe (1,8 mld zł dodatkowego dochodu dla państwa, z czego 1,4 mld miałoby trafić do NFZ). Tylko, że bardzo podobną akcyzy rząd już zakładał w… tegorocznym budżecie. Skończyło się to wetem prezydenta.

Tak samo z opłatą cukrową, uwzględnioną w budżecie na 2026 r. W grudniu 2025 r. prezydent zawetował jej podwyżkę. I co robi rząd? Uwzględnia te same wpływy w projekcie na 2027. Dla budżetu państwa to grosze (46 mln zł), ale trzeba pamiętać, że 96,5% wpływów (ok. 1,3 mld zł) miało trafić bezpośrednio do NFZ.

W żaden sposób nie można usprawiedliwić oparcie planu finansowego na dochodach, które nie weszły w życie. Zawyżone na papierze dochody pozwalają na zwiększenie limitów wydatkowych, co może prowadzić do deficytu jeszcze większego niż zakładany.

Tym bardziej, że rząd nie uczy się na własnych błędach i drugi rok z rzędu uwzględnia pieniądze z podwyżki akcyzy i opłaty cukrowej, które już raz zostały zablokowane przez prezydenta.

Plan, który nie może być w pełni wykonany

Marginesu również brak przy wydatkach. Rada zwróciła uwagę, że założenia rządu, co do tempa wzrostu wydatków i długu publicznego mogą zostać zrealizowane tylko, gdy wystąpią tzw. „naturalne oszczędności” – czyli jednostki publiczne nie wykorzystają w pełni przysługujących im limitów w budżetach.

Samo takie założenie nie jest podejrzane. Budżet prawie nigdy nie wykonuje się co do złotówki i historycznie niewykonanie części wydatków jest normalne. Problem pojawia się wtedy, gdy od wielkości tych oszczędności zaczyna zależeć czy państwo zmieści się w ścieżce wydatków netto wskazanej przez UE i we własnych regułach fiskalnych.

Jednocześnie, przekroczenie konstytucyjnego progu 60% PKB jest zdaniem Rady wysokie w 2028 r. i bardzo wysokie w latach 2029-2030. Skutki byłyby znacznie poważniejsze – brak możliwości dalszego zadłużania się, co oznaczałoby konieczność obcięcia wydatków o kilkaset miliardów. Szerzej o skutkach pisałem tu:

Spór o stabilizującą regułę wydatkową

Kolejna istotna sprawa to stabilizująca reguła wydatkowa. Rada stwierdziła, że MF błędnie wyliczało kwotę korekty, czyli parametru, który ma zmniejszać pułap wydatków publicznych tak, by zmieścić się w narzuconej przez UE ścieżce wydatków netto. Ministerstwo przyjęło wartość -16,3 mld zł. Według Rady prawidłowa wartość powinna wynosić -25,1 mld zł, czyli różnica sięga 8,8 mld zł.

Skąd taka różnica? Spór dotyczy sposobu wyznaczania korekty. Rada proponuje utożsamienie jej ze zmianą pierwotnego wyniku strukturalnego zgodnie ze średniookresowym planem budżetowo-strukturalnym. Dla 2027 r. plan zakłada poprawę tego wyniku o 1% PKB i z tego Rada wyprowadza swoje -25,1 mld zł. MF odpowiada, że takie utożsamienie jest arbitralne i nie wynika ani z prawa polskiego, ani unijnego.

Tutaj stanowisko Rady nie jest równie oczywiste jak w przypadku prawa do szerszej oceny ram budżetowych. Art. 112ab ustawy o finansach publicznych mówi, że po zatwierdzeniu przez Radę UE ścieżki wydatków netto wielkość korekty ma „odpowiadać dostosowaniu zgodnemu ze ścieżką wydatków netto”. Nie wskazuje jednak wprost, że korekta ma być mechanicznie utożsamiana ze zmianą strukturalnego wyniku pierwotnego.

Rada przedstawia więc swoją interpretację, która funkcjonalnie ma dużo sensu, ale nie wynika wprost z brzmienia przepisu. Z kolei MF, nazywając ją „arbitralną”, również na razie nie przedstawiło publicznie szczegółowej rekonstrukcji własnego wyliczenia w odpowiedzi na opinię.

To nie pierwszy raz, kiedy ktoś wytyka MF błędne wyliczenie skonstruowanej przez siebie reguły wydatkowej. Wcześniej przez lata robił to NIK. W mojej opinii problem wynika głównie z niezwykle skomplikowanej i często zmienianej konstrukcji reguły.

W Radzie Fiskalnej można przede wszystkim pokładać nadzieję, że wywrze presję i pomoże Ministerstwu Finansów, żeby te przepisy uprościć. Reguły fiskalne, a więc i stabilizująca reguła wydatkowa, zgodnie z ustawowymi kompetencjami Rady powinny pozostać w centrum zainteresowania tej nowej instytucji.

Kluczem autorytet, nie formalne kompetencje

Rzeczy, na które Rada zwróciła uwagę Ministerstwu Finansów jest naprawdę sporo w liczącej prawie 40 stron opinii. Od generalnych zarzutów w zakresie obranego kierunku polityki fiskalnej, przez błędy popełnione w prognozach makroekonomicznych, po naruszenia natury prawnej. Nie ma sensu ich wszystkich opisywać. Tylko odpowiedzieć sobie na pytanie: co to wszystko nam mówi?

Pierwsze starcie Rady Fiskalnej z Ministerstwem Finansów pokazuje, że ta instytucja może mieć potencjalnie znacznie większe znaczenie, niż wynikałoby z jej formalnie niewielkich uprawnień. Jeżeli zbuduje ekspercki autorytet i zachowa niezależność od bieżącej polityki, może stać się istotnym bezpiecznikiem polskich finansów publicznych – szczególnie teraz, gdy margines błędu w jest coraz mniejszy.

Michał Ostrowski, ekspert Instytutu Podatków i Finansów Publicznych