Wysokość subwencji oświatowej, przyznawanej samorządom z budżetu na prowadzenie szkół, zależy od liczby kształcących się tam uczniów. Większość samorządów nie określa jednak jasnych kryteriów jej podziału między szkoły. Dlatego Katarzyna Hall, minister edukacji narodowej, pracuje nad wprowadzeniem bonu oświatowego. Nie precyzuje jednak, w jaki sposób pieniądze z bonu, którymi dysponowałby uczeń, zasilałyby szkolny budżet.
Eksperci ostrzegają, że wprowadzenie jednolitego rozwiązania dla całego kraju jest niemożliwe i może doprowadzić do podziału na dobre szkoły dla bogatych i złe dla gorzej sytuowanych. Postulują o dopracowanie już funkcjonującego mechanizmu finansowego i zmianę przepisów oświatowych.
Konkurencja czy utopia
Zgodnie z koncepcją amerykańskiego ekonomisty Miltona Friedmana pieniądze na edukację mają otrzymywać w formie bonu rodzice, którzy płacą za kształcenie dziecka w wybranej przez siebie szkole. Dzięki temu rynek szkół ma być konkurencyjny. Rodzice kupują usługi edukacyjne, a szkoły, tj. ich dostawcy, walczą ofertą o jak największą liczbę uczniów.
- To niemożliwa do wprowadzenia w Polsce idea, gdzie działa 38 tys. szkół z ponad 6 mln uczniów - uważa Sylwia Sysko-Romańczuk, była wiceminister edukacji od spraw finansów.
Wyjaśnia, że jej wdrożenie wymagałoby zlikwidowania rejonizacji, co mogłoby spowodować, że na początku roku szkolnego do placówki, której prowadzenie jest opłacalne dopiero dla 200 uczniów, chce chodzić jedynie 100.
- Wprowadzenie bonu wymaga więc określenia terminu, w którym rodzice mogą decydować o wyborze placówki, i dopuszczenia możliwości bankructwa szkoły. A do tego konieczna jest zmiana konstytucji - tłumaczy.
Sylwia Sysko-Romańczuk zauważa też, że bon wzmocniłby szkoły prywatne. Rodzice mieliby prawo wyboru między placówką publiczną i niepubliczną. Wtedy ta druga mogłaby się utrzymywać z czesnego i pieniędzy publicznych z bonu. Stanisław Prażmowski, dyrektor Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Wolanowie (woj. mazowieckie), wskazuje jednak, że faktyczna konkurencja między placówkami powstałaby tylko w miastach czy powiatach, w których funkcjonuje wiele szkół jednego typu.
- W małych gminach, prowadzących trzy czy cztery szkoły, rodzice i tak wybiorą tę położoną najbliżej - podkreśla.
Standardowe koszty
Rozwiązania zbliżone do koncepcji bonu istnieją na poziomie podziału subwencji oświatowej. Środki niezbędne na realizację zadań oświatowych przez gminy, powiaty i województwa są zagwarantowane w ich dochodach. A jednym z ich źródeł, obok podatków, jest subwencja oświatowa z budżetu. Jej podział dokonywany jest za pomocą specjalnego algorytmu. Najpierw ustalana jest kwota tzw. standardu finansowego na jednego ucznia, nazywana właśnie bonem oświatowym. Jest ona zwiększana lub zmniejszana zależnie od typu szkoły i formy nauki. Na przykład w 2008 roku nauka standardowego ucznia w szkole podstawowej, gimnazjum i liceum będzie kosztować 3,3 tys. zł. Koszt nauki ucznia niepełnosprawnego jest nawet czterokrotnie wyższy.
Samorządy otrzymują więc z budżetu (na podstawie algorytmu) tyle pieniędzy, ilu mają uczniów w danych placówkach. Później dzielą je już jednak według własnych zasad.
Wyższe pensum nauczyciela
Stanisław Szelewa, dyrektor Wydziału Oświaty i Wychowania w Starostwie Powiatowym w Świdnicy, zauważa, że pieniądze samorządy otrzymują na ucznia, ale i tak wydają na oddział.
- Gdy spada liczba uczniów, gmina otrzymuje mniej funduszy, mimo że utrzymuje taką samą liczbę klas i w związku z tym nauczycieli - tłumaczy.
A największe koszty dla szkół generują wynagrodzenia nauczycieli. Dlatego według niego ważne jest, aby sposób finansowania oświaty powiązać z rachunkiem kosztów. Bon musiałby wtedy uwzględniać wszystkie aspekty prowadzenia placówki, m.in. poziom awansu zawodowego nauczycieli, udział kosztów administracyjnych, liczebność oddziałów.
- Trzeba też wyliczyć, na jak liczebne klasy stać państwo - podkreśla Stanisław Szelewa.
Idea bonu zakłada, że za uczniem idą pieniądze niezbędne na wystandaryzowane koszty nauczania w danym typie szkoły. Samorządowcy, a także związkowcy, zauważają jednak, że w jednej gminie szkoły podstawowe generują różne koszty. Marek Olszewski, wójt gminy Lubicz, wiceprzewodniczący Związku Gmin Wiejskich, wyjaśnia, że na poziomie szkoły podstawowej koszt kształcenia jednego ucznia waha się od 3,5 tys. do 14 tys. zł rocznie, w zależności czy uczeń uczy się w dużej, nowoczesnej szkole i 30-osobowej klasie, czy w małej, wiejskiej szkole, w oddziale liczącym sześciu uczniów.
Eugeniusz Grzeszczak, poseł PSL, obawia się, że bon prowadziłby do likwidacji najdroższych w utrzymaniu małych, wiejskich szkół. Z tego samego powodu na bon nie chcą się zgodzić związki zawodowe. Ani Związek Nauczycielstwa Polskiego, ani NSZZ Solidarność nie popierają tego pomysłu. ZNP podkreśla też, że aby bon spełnił swoją funkcję, należałoby zwiększyć wymiar pracy nauczycieli, zlikwidować dodatki socjalne, zmniejszyć wymiar urlopów. Związki zawodowe na takie zmiany się nie godzą.
Konkurują o uczniów
Kilka samorządów w Polsce dostrzegło, że szkoły powinny konkurować między sobą o uczniów i z własnej inicjatywy wprowadziło rozwiązania zbliżone do bonu oświatowego. Od kilku lat funkcjonują m.in. w Koszalinie, Poznaniu, Kwidzynie i Świdnicy.
Przemysław Krzyżanowski, dyrektor Wydziału Edukacji Urzędu Miasta w Koszalinie, tłumaczy, że w ten sposób pieniądze z subwencji i miejskiej kasy (miasto dokłada do edukacji z własnych dochodów) są właściwie wydawane. W Koszalinie liczba uczniów decyduje o tym, jaki limit etatów dla nauczycieli i pracowników administracji otrzyma szkoła. Podobnie jest w Świdnicy.
Stanisław Szelewa nie chciał, aby dyrektorzy szkół w Świdnicy otrzymywali wyliczoną odgórnie przez samorząd kwotę, którą mogliby dysponować. Dlatego budżet każdej placówki przygotowywany jest najpierw według określonego schematu odrębnie przez dyrektora szkoły i samorząd. Następnie są one uzgadniane i powstaje jeden kompromisowy budżet. Jego najważniejszym i stałym elementem jest podział na koszty dydaktyczne (70 proc.) i stałe (30 proc.). Dyrektorzy sami dysponują środkami stałymi, a samorząd nie ingeruje, na co zostaną wydane. Z tych funduszy szkoły średnie mogą się na przykład promować wśród absolwentów gimnazjów. Szkoły nie mają też narzuconych limitów przyjęć. Im więcej uczniów przyjmą, tym większe otrzymują fundusze.
Przemysław Krzyżanowski wprowadził też system oceny szkół. Każda jest oceniana raz w roku. Szkoły, które dbają o uczniów, oferują zajęcia dodatkowe, mają dobrych pedagogów, biorą udział w olimpiadach, konkursach, programach krajowych i europejskich, otrzymują co roku nagrodę finansową.
- Dzięki temu koszalińscy uczniowie osiągają najlepsze wyniki w województwie zachodniopomorskim na egzaminach zewnętrznych - podkreśla Przemysław Krzyżanowski.
Marek Pleśniar z Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Kadry Kierowniczej Oświaty zauważa jednak, że każda z metod dobrego dzielenia funduszy musi być dostosowana do specyfiki danej gminy. To właśnie dzięki temu jest skuteczna. Według niego jednolity bon dla całego kraju mógłby przynieść odmienne skutki. Dlatego według OSKKO lepiej zmienić przepisy oświatowe, dając gminom i dyrektorom szkół większą autonomię w wydawaniu środków oraz w zatrudnianiu i zwalnianiu nauczycieli, niż wprowadzać rewolucyjne zmiany w finansowaniu oświaty.
Co zamiast bonu
Katarzyna Hall zapowiada, że skataloguje istniejące rozwiązania i będzie zachęcać inne samorządy do ich wdrażania przez najbliższe dwa lata. Dopiero wtedy wprowadzi w całym kraju bon oświatowy. Antoni Jeżowski z Instytutu Badań Edukacyjnych uważa jednak, że to nie bon będzie cudownym sposobem na oświatę, ale uproszczenie i uelastycznienie przepisów. Samorządom łatwiej byłoby wtedy wprowadzać własne koncepcje bonu, dostosowane do ich potrzeb. Dodaje, że bon jako rozwiązanie systemowe nie sprawdził się nigdzie na świecie. W USA stosuje go zaledwie kilka stanów. Marek Pleśniar zauważa, że żaden z krajów osiągających najlepsze wyniki na testach PISA (bada umiejętności i wiedzę uczniów) nie wprowadził takiego rozwiązania.
Sylwia Sysko-Romańczuk postuluje zmianę dotychczasowego sposobu wydawania środków z budżetu. Subwencja powinna być dzielona tak, aby wyrównywać szanse edukacyjne dzieci. Na przykład najwięcej pieniędzy powinny otrzymywać gminy o najniższych dochodach własnych, które nie mają z czego dokładać do oświaty. Ponadto dotacje, które są przyznawane gminom z budżetu na konkretne zadania oświatowe, powinny być dzielone między najlepsze placówki.
- Wówczas państwo dbałoby o małe gminy i stymulowało ich rozwój, a z drugiej strony wprowadziłoby konkurencję między szkołami - tłumaczy.
Marek Olszewski jest natomiast zwolennikiem uszczegółowiania algorytmu podziału obecnej subwencji.
- Obecny system finansowania nie jest zły i zazdrości go nam wiele krajów. Dlatego zamiast budować coś od początku, lepiej go doprecyzować i usprawnić przez uproszczenie przepisów oświatowych - podsumowuje.
JOLANTA GÓRA
jolanta.gora@infor.pl