Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji zawarta w Kodeksie postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.) stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. W związku z tym przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej muszą być interpretowane w sposób konkretny i ścisły (wyrok NSA z 22.09.1999 r., IV SA1380/97, lex 47894; wyrok NSA z 10.11.1998 r., IV SA 912/97, lex 45693; wyrok NSA z 29.06.1999 r., IV SA 1889/97).
Stwierdzenie nieważności decyzji - przesłanki
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z sentencji decyzji (wyrok NSA z 16.12.1998 r., ISA 339/98, lex 44548; wyrok NSA z 08.10.1999 r., IVSA 1646/97, wyrok NSA z 07.05.2020 r., I OSK 4078/18). Niemniej jednak jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji, gdy naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, na które służy zażalenie, miało taki wpływ na wyniki sprawy, że skutkuje nieważność tej decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (wyrok NSA z 7.12.2016, II OSK 618/15).
W przypadku, gdy sąd administracyjny prawomocnie oddali skargę na decyzję administracyjną, to organy administracji nie mogą w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dokonywać ponownej oceny i uznawać decyzji za nieważną w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte zostały zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego (uchwała NSA z 7.12.2009, I OPS 6/09, ONSA WSA 2010/2, poz. 18.) Organ administracji publicznej stwierdzając nieważność decyzji nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności, niezbędne jest wykazanie, na czym polega wada decyzji (wyrok WSA z 22.10.1999, I SA 8/98).
Organ administracji może badać istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności w stosunku do decyzji, co do której sąd administracyjny wcześniej oddalił skargę, w trzech przypadkach:
a) skarga została oddalona przez sąd administracyjny z powodu braku interesu prawnego skarżącego;
b) sąd stwierdził, że sprawa administracyjna została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną przed orzeczeniem sądu;
c) stwierdzono nieważność decyzji, na podstawie której została wydana decyzja objęta rozstrzygnięciem sądu. (wyrok NSA z 15.06.2010 r., I OSK 1586/09).
Stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej?
Instytucja stwierdzenia nieważności może być stosowana jedynie wobec decyzji oraz postanowień, od których przysługuje zażalenie (art. 126 k.p.a). Nie ma potrzeby odrębnego wskazywania postanowienia o zatwierdzeniu ugody jako postanowienia, którego nieważność może być stwierdzona, na tego rodzaju postanowienia bowiem przysługuje zażalenie (art.119 § 1 k.p.a.). Stylistyka komentowanego przepisu nie wskazuje na to, że instytucja stwierdzenia nieważności odnosi się wyłącznie do decyzji ostatecznych.
Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na istnienie rozbieżności poglądów w sprawie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej. Należy w pierwszej kolejności przywołać orzecznictwo stwierdzające, że wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest według k.p.a. postępowanie odwoławcze. Rozpatrzenie pisma złożonego przez stronę przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jako żądania stwierdzenia nieważności decyzji, narusza prawo strony do ponownego zbadania jej sprawy przez organ odwoławczy. W powyższy sposób, bowiem zostaje zawężony zakres kontroli kwestionowanej decyzji wyłącznie do przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 6.06.2006 r., VI SA/Wa 687/05, lex 213949; wyrok NSA z 14.02.2007 r., II GSK 290/06 wraz z glosą B. Adamiak, OSP 2008/2, poz. 21). Stwierdza się, iż postępowanie odwoławcze ma zawsze pierwszeństwo przed postępowaniem w trybie nadzoru, a stwierdzenie nieważności decyzji nie mieści się w zakresie kompetencji organu odwoławczego (postanowienie NSA z 23.06.2016 r., II GSK 2780/16). Pogląd o niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej jest akceptowany przez część doktryny (W. Taras [w:] K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Kraków 2003, s. 105–106).
Odmowa wszczęcia postępowania
Organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wyłącznie w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z 8.07.1999 r., IV SA 2152/97). Należy pamiętać, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 1.12.1999 r., IV SA 2520/98, lex 48669; wyrok NSA z 25.09.2020 r., I OSK 563/20). Organ administracji, orzekając w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, orzeka wyłącznie kasacyjnie, tj. może jedynie albo stwierdzić nieważność decyzji, albo jej niezgodność z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzekania, może odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Organ ten nie jest władny zmienić takiej decyzji ani też uchylając ją orzec jednocześnie, co do istoty o prawach lub obowiązkach stron postępowania (wyrok NSA z 10.06.1999 r., I SA 1527/98,; wyrok NSA z 6.01.1999 r., IV SA 1030/97).
Nowelizacja KPA – nieważność decyzji
W przypadku, gdy „Zaskarżona decyzja została wydana, jako akt administracyjny II instancji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie może jej rozpatrywać, co do istoty, tak w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym” (wyrok NSA z 28.09.1999 r., IV SA 1533/97). Organ administracji, stwierdzając nieważność decyzji wydanej przez organ II instancji, jest równocześnie uprawniony do stwierdzenia nieważności poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jeżeli również ta decyzja dotknięta jest nieważnością (wyroku NSA z 15.06.1992 r., IV SA 218/92, OSP 1994/9, poz. 162). Organ administracji nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji i jeśli nawet uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, to musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 27.10.1999 r., IV SA 1715/97; teza druga wyroku NSA z 29.06.1999 r., IV SA 1889/97).
Nowelizacja art. 156 § 2 k.p.a oraz 158 k.p.a. wynika z konieczności dostosowania prawa do wyroku TK sprzed sześciu lat. W maju 2015 TK, P 46/13. r. Trybunał orzekł, że przepis kodeksu w obecnym brzmieniu, pozwalający orzec o nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa nawet kilkadziesiąt lat po tej decyzji jest niekonstytucyjny. Jednak uchwalone zmiany poszły znacznie dalej niż sugerował TK. Nowelizacja wprowadza zasadę, że nie można stwierdzać nieważności decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jednocześnie ta sama zmiana przewiduje inne krańcowe rozstrzygnięcie. Otóż w przypadku decyzji co najmniej 30 letnich nie będzie w ogóle żadnego postępowania, a te, które są w toku, zostaną umorzone.
Ważne! Nowe przepisy mają mieć zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem ich w życie. Zgodnie z nowelizacją, do spraw administracyjnych niezakończonych przed dniem wejścia w życie zmiany stosowałoby się przepisy w nowym brzmieniu. Z kolei postępowania wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w ustawy zostałyby umorzone z mocy prawa.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że stwierdzanie po wielu latach nieważności decyzji administracyjnych stanowiących podstawę nabycia np. własności, jest niezgodne z Konstytucją RP. Podsumowując, wyrok Trybunału dotyczył wyłącznie decyzji administracyjnych, które były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy prawa. Wyrok Trybunału nie wskazywał na konieczność wykluczenia z k.p.a. możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, która nie była podstawą nabycia jakiegokolwiek prawa. Brak w tym przypadku osób trzecich, które prawo nabyły w dobrej wierze, które należy chronić. W praktyce dla przykładu można wskazać, że decyzje administracyjne odmawiające w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dekretu Bieruta) przyznania prawa do nieruchomości warszawskiej nie były i nie są objęte orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 2015 r.
Zgodnie z art. 417 (1) § 2 Kodeksu cywilnego jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej wadliwej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tej decyzji z prawem. Poprawiona ustawa pozostawi osobom poszkodowanym na skutek tych wadliwych decyzji szansę na wszczęcie osobnego postępowania o odszkodowanie. Nie będzie jednak możliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji rażąco naruszającym prawo, a tym samym zostanie zamknięta droga do zwrotu w naturze znacjonalizowanych gruntów.