Zapadły przełomowe wyroki NSA i WSA: Opłaty pobierane przez cmentarze nielegalne – teraz tysiące Polaków może dochodzić od zarządców cmentarzy niesłusznie pobranych kwot

• Mieszkaniec Olsztyna sprzeciwił się opłatom za korzystanie z cmentarza narzucanym przez organ gminy (Radę Miasta Olsztyna)
• WSA w Olsztynie zgodził się z argumentacją skarżącego – cmentarz może pobierać wyłącznie opłaty związane z chowaniem zwłok
• Ustalanie przez gminę i pobieranie przez zarządcę opłat za wjazd i korzystanie z cmentarza – nielegalne
• WSA Warszawie idzie w „ślady” WSA w Olsztynie: organ gminy nie może ustalać innych opłat związanych z prowadzeniem cmentarza, niż opłaty związane z pochowaniem zwłok
• NSA potwierdza w swoich wyrokach: Organ gminy może ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok
• Czy w związku z wyrokami WSA i NSA – można teraz domagać się od zarządców cmentarzy zwrotu nielegalnie pobranych opłat?

Mieszkaniec Olsztyna sprzeciwił się opłatom za korzystanie z cmentarza narzucanym przez organ gminy (Radę Miasta Olsztyna)

Rada Miasta Olsztyna, w dniu 22 lutego 2023 r., podjęła uchwałę zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych oraz usługi w miejskich domach przedpogrzebowych. W podstawie prawnej ww. uchwały, powołano się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (zgodnie z którym – do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (zgodnie z którym – jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego).

Jeden z mieszkańców Olsztyna, zaskarżył ww. uchwałę do WSA. W skardze, wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do ww. uchwały, w zakresie obejmującym „Opłaty za każde dochowanie do grobów” oraz „Opłaty eksploatacyjne za groby, na następne 20 lat, po 20 latach od ostatniego pochówku”.

Skarżący zarzucił, że opłaty ustalone w uchwale Rady Miasta są niezgodne z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który przewiduje możliwość nakładania opłat związanych wyłącznie z chowaniem zwłok. Brak jest zatem podstaw prawnych dla ustalania przez organy gminy innych opłat niż wyżej wymienione (tj. jakichkolwiek innych opłat związanych z prowadzeniem cmentarza).

WSA w Olsztynie zgodził się z argumentacją skarżącego – cmentarz może pobierać wyłącznie opłaty związane z chowaniem zwłok

WSA w Olsztynie zgodził się z argumentacją skarżącego. W uzasadnieniu wyroku – Sąd stwierdził, iż art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej, który został przywołany w uchwale Rady Miasta Olsztyna, jako jedna z podstaw jej wydania – zawiera, co prawda, ogólną normę, która pozwala na ustanowienie na jej podstawie opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej i za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jednak – ustawa ta, ma zastosowanie tylko o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakres opłat pobieranych na podstawie tychże odrębnych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 20.09.2024 r. sygn. akt III OSK 242/23 oraz wyrok NSA z dnia 14.03.2024 r. sygn. akt III OSK 1704/22). Skoro zatem przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych – zawiera wyłącznie upoważnienie do ustalenia opłaty za pochowanie zwłok – tym samym, określa on zakres opłat dopuszczalnych do ustalenia w ramach uchwały Rady Miasta. 

Ustalanie przez gminę i pobieranie przez zarządcę opłat za wjazd i korzystanie z cmentarza – nielegalne

W uzasadnieniu wyroku WSA w Olsztynie posunął się nawet „o krok” dalej, w stosunku do przedmiotu skargi, stwierdzając iż Rada Miasta nie może ustalać (a cmentarze – na tej podstawie – pobierać) nie tylko opłat związanych z dochowaniem zmarłego do już opłaconego grobu, ale – jakichkolwiek opłat za korzystanie z cmentarza, w tym również za wjazd na jego teren. W uzasadnieniu wyroku, czytamy:

„Organ gminy może zatem ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza, czy też za każde dochowanie do grobu już opłaconego na wskazany okres 20 lat. Przedmiotem uchwały w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy nie mogą być zatem opłaty za wjazd na cmentarz i korzystanie z cmentarza.” – stwierdził dalej WSA w Olsztynie. 

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Olsztyna. Wyrok – na dzień dzisiejszy – nie jest jeszcze prawomocny (co świadczy o tym, że najprawdopodobniej został on zaskarżony do NSA przez Prezydenta Olsztyna), jednak może on stanowić istotną informację dla wielu osób, od których cmentarze pobierają podobne opłaty.

WSA Warszawie idzie w „ślady” WSA w Olsztynie: organ gminy nie może ustalać innych opłat związanych z prowadzeniem cmentarza, niż opłaty związane z pochowaniem zwłok

Podobnie do WSA w Olsztynie, w dniu 12 marca 2025 r., w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 81/25 orzekł WSA w Warszawie, z tym, że tym razem, za nielegalnie ustalone (tj. w sposób wykraczający poza zakres regulacji art. 7 ust. 1-3 ustawy z dnia 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych) uznane zostały inne opłaty, wymienione z załącznikach do uchwały Rady Miejskiej w Radomiu, tj.:

• ustalone przez samorząd ceny grobów i płyt,
• opłaty za ekshumację zwłok,
• uprzątniecie szczątków,
• demontaż i montaż elementów nagrobkowych niezbędnych do wykonania usługi pochowania,
• przechowanie zwłok w chłodni za każde rozpoczęte 24h,
• udostępnienie sali do ubierania zwłok,
• udostępnienie sali ceremonialnej do 1 godziny,
• zasypanie lub usunięcie warstwy izolacyjnej grobu murowanego jednej komory,
• opłaty za korzystanie z urządzeń infrastruktury cmentarza,
• opłata cmentarna,
• opłata za korzystanie z miejsca na cmentarzu na kolejne okresy 20 letnie,
• opłata za korzystanie z miejsca na cmentarzu na kolejne 20 lat w grobie ziemnym, ze wskazaniem, że opiewa ona na kwotę taką jak za pochowanie w tym grobie oraz
• opłaty za czynności administracyjne.

Ww. opłaty zostały wyodrębnione w załącznikach nr 2, 3 i 4 do uchwały Rady Miejskiej w Radomiu, podczas, gdy opłaty za pochowanie stanowiły odrębną kategorię (pkt I) załącznika nr 3. Powyższe sprawiło, że WSA w Warszawie uznał, iż – „Wyodrębnienie opłat za pochowanie wskazuje, że opłaty te są pobierane z innych tytułów, w tym w sposób nie budzący wątpliwości nie stanowią opłat, o których mowa w art. 7 ust. ustawy o cmentarzach, jak np. opłaty za korzystanie z urządzeń i infrastruktury cmentarza wskazane w pkt I, czy opłaty za czynności administracyjne z pkt VI - zał. Nr 4 do uchwały zmieniającej z 24.04.2023 r. Trafność powyższego wniosku potwierdza także redakcja § 15 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 9, z których wynika, iż na ceny usługi pochowania wskazane w tych przepisach składa się także opłata za korzystanie z urządzeń i infrastruktury cmentarza w czasie przygotowania do pochówku.

W świetle powyższych wywodów, z uwagi na ilość i istotność stwierdzonych naruszeń prawa należy podzielić zasadność wniosku Prokuratora stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.” Uchwała Rady Miejskiej w Radomiu, ustalająca opłaty, które nie są bezpośrednio związane z pochowaniem zwłok, została uznana przez WSA w Warszawie za nieważną. Wyrok ten również nie jest jeszcze prawomocny.

NSA potwierdza w swoich wyrokach: Organ gminy może ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok

Stanowiska zajęte przez WSA w Olsztynie i WSA w Warszawie w opisanych powyżej wyrokach, znajdują potwierdzenie w orzecznictwie NSA (choć nie są to wyroki wydane w następstwie skarg kasacyjnych od ww. wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych). I tak:

• w wyroku z dnia 20.09.2024 r., sygn. akt III OSK 242/23 – NSA uznał, iż „Organ gminy może ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok”, a
• w wyroku z dnia 14.03.2024 r., sygn. akt III OSK 1704/22 – iż „z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach nie można wyinterpretować normy prawnej dającej podstawę do nakładania na osoby korzystające z cmentarza opłat będących świadczeniami publicznoprawnymi w drodze aktu prawa miejscowego ponad te opłaty, które możliwe są do ustalenia na podstawie ustawy o cmentarzach. (...) Ustawa o gospodarce komunalnej pozwala na ustalenie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, natomiast art. 7 ustawy o cmentarzach reguluje zakres tych opłat związanych z funkcjonowaniem cmentarza. Gdyby przyjąć, że na podstawie ustawy o gospodarce komunalnej można ustanawiać inne jeszcze opłaty związane z korzystaniem z cmentarza, wówczas art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach byłby zbędny w zakresie, w jakim określa dopuszczalność ustalania opłat za użycie grobu. (...) Nawet, jeżeli niektóre opłaty objęte unieważnionym przez Sąd pierwszej instancji zarządzeniem Prezydenta Wrocławia obejmowały korzystanie z mienia komunalnego, to i tak nie stanowiło to wykluczenia stosowania art. 7 ustawy o cmentarzach jako przepisu, który w sposób całościowy reguluje opłaty związane z korzystaniem z cmentarza.”

Czy w związku z wyrokami WSA i NSA – można teraz domagać się od zarządców cmentarzy zwrotu nielegalnie pobranych opłat?

Jeżeli któryś z ww. wyroków dotyczy unieważnienia uchwały rady miasta lub gminy, na podstawie której od danej osoby zostały pobrane opłaty za „korzystanie” z cmentarza, inne niż związane z chowaniem zwłok (i wyrok ten się uprawomocni) – osoby te, będą mogły domagać się ich zwrotu od zarządcy cmentarza. Jeżeli natomiast w danym mieście lub gminie nadal obowiązuje uchwała samorządu, która ustanawia takie opłaty (tj. wykraczające poza zakres art. 7 ustawy z dnia 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych) – ww. orzeczenia mogą stanowić „inspirację” do zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego, celem jej unieważnienia i zakończenia w danym mieście lub gminie procederu nielegalnego poboru opłat przez cmentarze komunalne.

Podstawa prawna:

• Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3.10.2024 r., sygn. akt II SA/Ol 621/24
• Wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.03.2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 81/25
• Wyrok NSA z dnia 14.03.2024 r., sygn. akt III OSK 1704/22
• Wyrok NSA z dnia 20.09.2024 r., sygn. akt III OSK 242/23
• Ustawa z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1153)
• Ustawa z dnia 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 679)
• Ustawa z dnia 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 576 z późn. zm.)