Posiadanie określonych kwalifikacji nie jest tożsame z pełnieniem funkcji lub zajmowaniem stanowiska, do których te kwalifikacje uprawniają. Dopiero z momentem nawiązania stosunku pracy na określonym stanowisku, wykonywanie konkretnych zadań w ramach obowiązków pracowniczych tworzy warunki pracy. Tak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 26 czerwca 2023 r. (sygn. akt II SA/Ke 264/23).
Stan faktyczny
Uchwałą z dnia 31 sierpnia 2022 r., Nr XLIX/315/2022, Rada Powiatu w Sandomierzu, powołując w podstawie prawnej art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1526), art. 42 ust. 7 pkt 2 i ust. 7 pkt 3 lit. b w zw. z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2021 r., poz. 1762 ze zm.), zwanej dalej Kartą Nauczyciela oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 maja 2022 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1116), zmieniła uchwałę w sprawie zasad rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach lub placówkach, tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć: nauczycieli prowadzących kształcenie w formie zaocznej oraz zasady zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość, pedagogów, psychologów, logopedów, terapeutów pedagogicznych, doradców zawodowych.
Polecamy: „Dokumentacja kadrowa 2023. Zasady prowadzenia i przechowywania” + wzory dokumentów online
Wymiar pracy nauczycieli
W § 1 pkt 3 uchwały ustalono, że § 3 ust. 1 otrzymuje brzmienie: "1. Nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach lub placówkach dla których Powiat Sandomierski jest organem prowadzącym, obniża się tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć określony w art. 42 ust. 3 Karta Nauczyciela do wysokości określonej w tabeli". W tabeli określono, że dyrektorzy i wicedyrektorzy posiadający kwalifikacje do zajmowania stanowiska pedagoga, pedagoga specjalnego, psychologa będą mieli tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć wyższy o jedną godzinę (dyrektorzy) lub 2 godziny (wicedyrektorzy) niż pozostali dyrektorzy i wicedyrektorzy.
Uchwałę powyższą zaskarżył w części obejmującej § 1 pkt 3 Wojewoda Świętokrzyski, zarzucając w skardze do tut. Sądu naruszenie art. 42 ust. 6 w zw. z ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela poprzez jego błędną wykładnię polegającą na obniżeniu dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, przyjmując jako kryterium tego obniżenia posiadanie kwalifikacji do zajmowania stanowiska: pedagoga, pedagoga specjalnego, psychologa, co stanowi pozbawione podstawy prawnej wprowadzenie kryterium nieprzewidzianego w Karcie Nauczyciela.
W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części obejmującej § 1 pkt 3 oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Obniżenie tygodniowego wymiaru godzin zajęć
W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że przepis art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela przewiduje obniżenie dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły tygodniowego wymiaru godzin zajęć w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy. Posiadanie kwalifikacji do zajmowania stanowiska pedagoga, pedagoga specjalnego, psychologa nie stanowi jednak kryterium wynikającego z art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela. Również żaden inny przepis prawa nie przyznaje radzie powiatu kompetencji do wprowadzania innych kryteriów obok tych, które wynikają z ww. przepisu. Wojewoda nie zgodził się z poglądem wyrażonym w wyjaśnieniach Rady Powiatu w Sandomierzu z 29 grudnia 2022 r., zgodnie z którym posiadanie przez dyrektora lub wicedyrektora ww. kwalifikacji mieści się w ramach warunków pracy. Dopiero bowiem nawiązanie stosunku pracy na danym stanowisku i pozostawanie określonych zdań w ramach obowiązków danego pracownika, określa jego warunki pracy.
Polecamy: „Uprawnienia rodziców w pracy. Poradnik pracodawcy 2023”
W odpowiedzi na skargę Starosta Sandomierski wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dyrektor lub wicedyrektor zajmujący stanowisko pedagoga, pedagoga specjalnego, psychologa realizuje zadania w ramach pensum ustalonego przez organ prowadzący, jeżeli posiada kwalifikacje do zajmowania takiego stanowiska. Zatem samo posiadanie kwalifikacji nie jest kryterium obniżenia wymiaru godzin, lecz ma bezpośredni wpływ na stanowisko, na jakim jest zatrudniony nauczyciel w ramach swojego pensum wynikającego bezpośrednio z Karty Nauczyciela lub uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Skoro ustawodawca różnicuje wymiar pensum w zależności od stanowiska, to organ zaproponował sposób obniżenia wymiaru godzin powiązany bezpośrednio z zajmowanym stanowiskiem. Zajmowanie określonego stanowiska przez nauczyciela (do którego powinien posiadać wymagane kwalifikacje) jest zdaniem organu jednym z warunków pracy.
Organ podkreślił, że kluczowe znacznie w zaskarżonej uchwale ma zajmowane stanowisko, a nie posiadanie kwalifikacji. Sformułowanie "posiadanie kwalifikacji" zostało użyte jedynie w celu uwydatnienia faktu zajmowania stanowiska pracy przez danego nauczyciela, któremu powierzono stanowisko dyrektora lub wicedyrektora zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami.
Stanowisko WSA
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2022 poz. 2492). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, ponieważ dokonuje zmiany w uchwale w sprawie zasad rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli w zakresie obejmującym wszystkich nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach lub placówkach, dla których Powiat Sandomierski jest organem prowadzącym. Zawiera więc normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5192/21). W konsekwencji podlega kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, dalej "usp", na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze powiatu. Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna (art. 79 ust. 1 usp). O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie do art. 81 ust. 1 usp, po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis art. 82 ust. 1 usp stanowi zaś, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.
Zakwestionowany przepis § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały zawiera tabelę określającą obniżony tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć, ustalony w art. 42 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela, nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach lub placówkach, dla których Powiat Sandomierz jest organem prowadzącym. Obniżenie liczby godzin uzależniono od typu szkoły, liczby oddziałów i posiadania kwalifikacji do zajmowania stanowiska pedagoga, pedagoga specjalnego, psychologa. Z tabeli wynika, że posiadający te kwalifikacje dyrektorzy szkół (zespołów szkół) mają wyższy o godzinę, a wicedyrektorzy o dwie godziny wyższy wymiar zajęć niż osoby na tych samych stanowiskach nieposiadający takich kwalifikacji. I tak np. dyrektor szkoły ponadpodstawowej niewchodzącej w skład zespołu ma ustalony tygodniowy wymiar godzin 7, 5 i 4 w zależności od liczby oddziałów (odpowiednio: do 12, od 13 do 19, 20 i więcej), natomiast dyrektor takiej samej szkoły posiadający ww. kwalifikacje – 8, 6 i 5 godzin (również w zależności od takiej samej liczby oddziałów).
Materialnoprawną podstawę obniżenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć stanowi art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole, a także nauczycielowi, który obowiązki kierownicze pełni w zastępstwie nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze, obniża się tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy lub zwalnia się ich od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3. Stosownie do art. 42 ust. 7 pkt 2 cyt. ustawy, organ prowadzący szkołę lub placówkę określa zasady udzielania i rozmiar obniżek, o których mowa w ust. 6, oraz przyznaje zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3. Z powyższego wynika, że kryterium obniżenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin jest wielkość i typ szkoły oraz warunki pracy.
Zgodnie ze stanowiskiem Starosty Sandomierskiego, posiadanie kwalifikacji do zajmowania stanowiska pedagoga, pedagoga specjalnego, psychologa ma bezpośredni wpływ na stanowisko, na jakim jest zatrudniony nauczyciel w ramach swojego pensum, w związku z czym zajmowanie określonego stanowiska jest jednym z warunków pracy. Z taką interpretacją nie sposób się jednak zgodzić.
Warunki pracy - definicja
Karta Nauczyciela nie zawiera definicji "warunków pracy". W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem warunków pracy należy rozumieć ogół czynników, z którymi człowiek spotyka się w toku wykonywania pracy (por. wyroki WSA w Poznaniu z 9 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Po 767/17; z 18 października 2018 r., sygn. IV SA/Po 678/18). Jest to więc ogół czynników związanych z charakterem pracy i otoczeniem, w którym praca ta jest wykonywana. Postanowienia dotyczące "warunków pracy" normują prawa i obowiązki związane ze szczególną sytuacją, w jakiej znajduje się pracownik wykonujący pracę w danym zawodzie lub na danym stanowisku. Warunki pracy w węższym znaczeniu ograniczają się do ustalania samych okoliczności świadczenia pracy. Warunki pracy sensu largo obejmują szerszy krąg zagadnień wymagających specjalnego uregulowania ze względu na specyfikę danego stanowiska. Postanowienia te mogą dotyczyć zarówno zagadnień występujących w danej branży, jak i kwestii normowanych w kodeksie pracy, lecz wymagających odmiennego, szczególnego rozwiązania. (…)
Warunki pracy - elementy
W ocenie Sądu, nie można przyjąć, że posiadanie określonych kwalifikacji – w niniejszej sprawie kwalifikacji do zajmowania stanowiska pedagoga, pedagoga specjalnego, psychologa – stanowi element kreujący warunki pracy, od których można uzależnić tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin dla dyrektorów i wicedyrektorów szkół (zespołów szkół). Rację ma zatem Wojewoda podnosząc, że posiadanie określonych kwalifikacji nie jest tożsame z pełnieniem funkcji lub zajmowaniem stanowiska, do których te kwalifikacje uprawniają. Dopiero z momentem nawiązania stosunku pracy na określonym stanowisku, wykonywanie konkretnych zadań w ramach obowiązków pracowniczych tworzy warunki pracy.
Niewykluczone, że tak jak twierdzi Starosta, zajmowanie określonego stanowiska kreującego konkretne warunki pracy wiąże się z posiadaniem określonych kwalifikacji, jednak delegacja ustawowa zawarta w art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela nie uprawnia do formułowania przez lokalnego prawodawcę innych kryteriów obok tych, które wynikają z komentowanego przepisu. Z treści uchwały, ani z jej uzasadnienia w żaden sposób nie wynika, aby oprócz wielkości i typu szkoły, w ramach warunków pracy kryterium zróżnicowania było wyłącznie posiadanie omawianych kwalifikacji. Dlatego też za niezgodny z prawem należy uznać zapis § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały.
Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo, ponieważ nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 47 ust. 7 pkt 2 w zw. z ust. 6 Karty Nauczyciela i w zw. z art. 40 ust. 1 usp. Naruszenie tej normy prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 3, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa. Orzeczenie o kosztach, w wysokości wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika, znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.
Wyrok WSA w Kielcach (sygn. akt II SA/Ke 264/23)