Polski budżet coraz mocniej odczuwa rekordowe wydatki na zbrojenia i programy socjalne. Dług publiczny w 2026 r. po raz pierwszy w historii III RP przekroczy 60% PKB. Jeśli ten kierunek nie ulegnie zmianie, rząd stanie przed dylematem: złamać Konstytucję czy obciąć wydatki o pół biliona złotych? A przy tak dużych cięciach wydatków nie są bezpieczne ani 800 plus, ani 13. i 14. emerytura - pisze Michał Ostrowski, ekspert Instytutu Podatków i Finansów Publicznych.
- Polska – jedyny kraj w Europie z nieprzekraczalnym limitem zadłużenia. Co wynika z art. 216 ust. 5 Konstytucji RP
- Konstytucyjny limit zadłużenia – bezwzględny, ale… dziurawy
- Płacimy dziesiątki miliardów złotych tylko po to, by dług publiczny „na papierze” wyglądał na mniejszy
- Tykająca bomba prędzej czy później eksploduje
- Czwartej alternatywy nie ma… Co zrobić, żeby rozbroić konstytucyjną bombę?
- Trzeba działać szybko – jesteśmy o jedno potknięcie od eksplozji
Polska – jedyny kraj w Europie z nieprzekraczalnym limitem zadłużenia. Co wynika z art. 216 ust. 5 Konstytucji RP
Budżet na 2026 r. spotkał się z szeroką krytyką ze strony ekonomistów. Wskazywano między innymi na olbrzymi deficyt (271,7 mld zł) i rekordowe potrzeby pożyczkowe netto (422,8 mld zł). Skupiono się głównie na ryzykach ekonomicznych związanych ze sfinansowaniem powiększającej się dziury budżetowej. W tym tekście skupię się na ryzyku prawnym, które w moim przekonaniu jest dużo bardziej niebezpieczne dla systemu finansów publicznych.
Coroczne, wysokie deficyty budżetowe prowadzą do wzrostu długu publicznego. Budzi to uzasadniony niepokój. Polska jest jednym z nielicznych państw UE (m.in. obok Hiszpanii, Słowacji czy Węgier), gdzie poziom zadłużenia jest ograniczany konstytucyjnie. Przy czym, jesteśmy jedynym krajem, gdzie ten limit ma bezwzględny i nieprzekraczalny charakter.
Zgodnie z art. 216 ust. 5 Konstytucji Polska traci możliwość dalszego zadłużania się (i generowania deficytu budżetowego), jeśli wiązałoby się to przekroczeniem przez państwowy dług publiczny poziomu 60% PKB.
Nie ma znaczenia, czy przekroczenie wynikałoby z potrzeby zwiększenia wydatków na zbrojenia, czy wsparcia obywateli w obliczu klęski żywiołowej. W konstrukcji limitu nie przewidziano żadnej „klauzuli wyjścia”, a więc wyjątku, pozwalającego na zwiększenie zadłużenia np. w czasie wojny, pandemii czy kryzysu gospodarczego.
Jednocześnie art. 216 ust. 5 Konstytucji w żaden sposób nie ogranicza możliwości generowania deficytów wcześniej. Może być tak, że odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu poniesie Minister Finansów, który będzie miał pecha objąć urząd w momencie, gdy dług publiczny wyniesie 59,5%. Odpowie on wówczas nie za swoje działania, a za wieloletnie zaniedbania poprzedników.
Konstytucyjny limit zadłużenia – bezwzględny, ale… dziurawy
Istnieje wiele interpretacji, które próbują ten surowy limit „zmiękczyć”, np. wskazując, że można go przekroczyć w stanie wyższej konieczności. Nie zgadzam się z tym. Konstytucja mówi jasno: jej przepisy, jeśli to możliwe, należy stosować bezpośrednio. Nie można samodzielnie zmieniać znaczenia tak jednoznacznego przepisu, nawet kierując się najszlachetniejszymi motywami.
Jak dotąd żaden rząd ani Minister Finansów nie zechciał tłumaczyć się z przekroczenia konstytucyjnego limitu. Dlatego w czasie pandemii, a potem wojny w Ukrainie i kryzysu energetycznego wybrano wariant alternatywny – sztuczne wypychanie długu.
Limit jest bezwzględny, ale… dziurawy. Konstytucja stanowi, że poziom państwowego długu publicznego określa ustawa. Dlatego od lat setki miliardów złotych wydawane są za pośrednictwem Polskiego Funduszu Rozwoju czy funduszy zarządzanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego. Ustawodawca świadomie nie zaliczył tych jednostek do sektora finansów publicznych.
Płacimy dziesiątki miliardów złotych tylko po to, by dług publiczny „na papierze” wyglądał na mniejszy
Zobowiązania PFR i funduszy BGK nie są wliczane do państwowego długu publicznego, limitowanego przez Konstytucję. Dzięki temu, dług „na papierze” jest niższy, ale cierpi na tym przejrzystość finansów publicznych i rosną koszty finansowania. Obligacje wypuszczane przez te instytucje są droższe od wypuszczanych przez Skarb Państwa. W latach 2020-2024 zapłaciliśmy przez to niemal 10 mld zł więcej za obsługę długu!
I tylko kreatywnej księgowości możemy zawdzięczać, że nie przekroczyliśmy jeszcze konstytucyjnego limitu. Na koniec 2026 r. dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (uwzględniający PFR i BGK) ma przekroczyć 66% PKB. Tymczasem państwowy dług publiczny (limitowany przez konstytucję) ma wynieść „ledwie” niecałe 54% PKB.
Tykająca bomba prędzej czy później eksploduje
Niestety, co się odwlecze, to nie uciecze. Obsługę znacznej większości zobowiązań PFR i BGK prędzej czy później i tak będzie musiał przejąć Skarb Państwa, co oznacza, że powiększą „krajowy” dług, tylko później.
Według rządowych szacunków, państwowy dług publiczny ma wzrosnąć aż do 59,5% PKB na koniec 2029 r. Bardzo możliwe, że stanie się to szybciej. Jeszcze rok temu prognozowano, że na koniec 2026 r. „krajowy” dług wyniesie 48% PKB. Według obecnych danych ma być wówczas o ponad 6 punktów procentowych wyższy! Jeśli okaże się, że w tym roku rząd po raz kolejny się pomylił, konstytucyjny limit możemy przekroczyć już w 2027!
Drastyczne cięcia i kryzys gospodarczy – co może nas czekać, jeśli przekroczymy konstytucyjny limit?
Wówczas rząd będzie musiał gwałtownie ciąć wydatki — nawet o 300–400 mld zł! Oznaczałoby to zahamowanie inwestycji publicznych i bardzo trudne politycznie cięcia w programach socjalnych (np. konieczność likwidacji 800 plus, czy 13 i 14 emerytury).
Tak drastyczne cięcia z kolei mogłyby doprowadzić do recesji w gospodarce. To przełożyłoby się na spadek dochodów podatkowych, co wobec braku możliwości zadłużania się wymagałoby kolejnych cięć budżetowych. Działania, które muszą być podjęte w sytuacji przekroczenia limitu zadłużenia mogą więc zamknąć gospodarkę w niebezpiecznej pętli.
Nawet jeśli rząd, że zdrowego rozsądku, nie zdecydowałby się na tak drastyczne cięcia, to Prezydent, jako strażnik Konstytucji nie mógłby takiej ustawy podpisać. Musiałby przekazać ją do Trybunału Konstytucyjnego, który prawdopodobnie uznałby ją za niezgodną z art. 216 ust. 5 ustawy zasadniczej.
Konstytucja nie zostawia tu miejsca na interpretacje – w Polsce nie może obowiązywać ustawa budżetowa, która pozwala na zadłużanie się, gdy państwowy dług publiczny przekroczy 60% PKB.
Czwartej alternatywy nie ma… Co zrobić, żeby rozbroić konstytucyjną bombę?
Zbrojenia, CPK, elektrownia atomowa, programy socjalne… – to wszystko kosztuje. Obrana przez rząd ekspansywna polityka fiskalna prędzej czy później doprowadzi do wyżej opisanego scenariusza, na który nikt nie jest gotowy. Scenariusza, w którym tracimy możliwość zadłużenia się – nie z powodu braku zdolności państwa do obsługi zobowiązań, tylko z powodu sztucznego i archaicznego ograniczenia prawnego.
W takiej sytuacji pozostaną nam trzy opcje. Pierwsze to drastyczne cięcia, mogące doprowadzić do spirali rujnującej polską gospodarkę. Druga to tymczasowe odłożenie problemu poprzez kolejne, jeszcze bardziej ekstremalne zabiegi kreatywnej księgowości. Zabiegi, które jeszcze bardziej obniżą przejrzystość finansów publicznych i doprowadzą do wzrostu kosztu obsługi długu.
Trzecia alternatywa to podjęcie próby rozwiązania problemu. Należałoby rozważyć uchylenie konstytucyjnego limitu zadłużenia i ewentualne zastąpienie go inną, bardziej efektywną regułą fiskalną. Można też uwzględnić w nim klauzulę wyjścia pozwalającą na odstępstwa w szczególnych przypadkach lub wyłączyć z jego zakresu zobowiązania zaciągnięte np. na obronność czy przeciwdziałanie skutkom przyszłych kryzysów. Albo też, wzorem ograniczenia z Traktatu z Maastricht. uczynić art. 216 ust. 5 Konstytucji „punktem odniesienia”. Jeśli dług przekroczyłby 60% PKB, państwo miałoby obowiązek redukować go w określonym tempie, a nie od razu tracić pełną swobodę na rynkach finansowych.
Trzeba działać szybko – jesteśmy o jedno potknięcie od eksplozji
Pomysłów jest wiele, ale czasu mało. Przy bardzo napiętym i optymistycznym planie finansowym rządu na następne lata, wystarczy jedno tąpnięcie, jeden nieprzewidziany kryzys, żeby doprowadzić do skokowego wzrostu długu. Lepiej na taką ewentualność być przygotowanym.
Konstytucyjna reguła długu po prostu nie działa. Jej dziurawy zakres przesądza, że nie ogranicza nadmiernych wydatków, a tylko zachęca do ich wypychania poza budżet. Jej bezwzględny charakter sprawia, że może sparaliżować politykę fiskalną w czasie kryzysu, kiedy zwiększone wydatki i wsparcie państwa są najbardziej potrzebne dla gospodarki i społeczeństwa.
Art. 216 ust. 5 Konstytucji odegrał istotną rolę w początkach III RP. Jego bezwzględny charakter stanowił świadectwo dla instytucji unijnych i rynków finansowych, że po kryzysach PRLu poważnie traktujemy wymóg dyscypliny fiskalnej. Teraz czas na dostosowanie tej archaicznej regulacji do wyzwań przyszłości.
Efektywne reguły fiskalne powinny wzmacniać stabilność finansową państwa i zapewniać przestrzeń do interwencji w czasach kryzysu. Konstytucyjny limit zadłużenia nie umożliwia ani jednego ani drugiego.
Michał Ostrowski, ekspert Instytutu Podatków i Finansów Publicznych