Pracodawcy jednak nadal będą mogli nadużywać B2B, umów zlecenia i umów o dzieło – „Znajdziemy lepsze sposoby ochrony pracowników”. Premier Donald Tusk wstrzymuje kontrowersyjną reformę

• Przekształcenie umowy cywilnoprawnej (czyli – umowy zlecenia oraz umowy o dzieło) w umowę o pracę – czy jest możliwe w aktualnym stanie prawnym i w jaki sposób się odbywa?
• Inspektorzy pracy mieli zyskać uprawnienie do przekształcania umów cywilnoprawnych (czyli – umów zlecenia i umów o dzieło) oraz B2B, jedną (i jednostronną) decyzją – w umowy o pracę. Reforma została zatwierdzona przez Stały Komitet Rady Ministrów
• Projekt reformy PIP, zakładający nowe uprawnienia dla inspektorów pracy do przekształcania umów zlecenia, umów o dzieło oraz B2B w umowy o pracę, ostatecznie – nie spotkał się jednak z uznaniem Premiera Donalda Tuska
• Planowana reforma PIP została również „ostro” skrytykowana przez Zarząd Głównego Związku Zawodowego Anestezjologów – zagrożenie „negatywnymi skutkami dla bezpieczeństwa zdrowotnego pacjentów”
• Przyznanie PIP uprawnienia do przekształcenia umowy cywilnoprawnej w umowę o pracę – było już w 2021 r. przedmiotem innego projektu (poselskiego)

Przekształcenie umowy cywilnoprawnej (czyli – umowy zlecenia oraz umowy o dzieło) w umowę o pracę – czy jest możliwe w aktualnym stanie prawnym i w jaki sposób się odbywa?

W myśl przepisów Kodeksu pracy, stosunek pracy znajduje swoje uregulowanie m.in. w art. 22 par. 1. Zgodnie z jego treścią – przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca – do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem.

Z kolei zatrudnieniem cywilnoprawnym jest stosunek powstały wskutek zawarcia umowy w trybie przepisów kodeksu cywilnego, w tym umowy zlecenia, która została uregulowana w treści art. 734-751 kodeksu cywilnego (przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie).

Jeżeli cechy danego stosunku zatrudnienia wskazują, że dana umowa faktycznie jest wykonywana w warunkach wskazujących na stosunek pracy – to takie ustalenie, a nie treść oświadczeń woli złożonych przy jej zawieraniu – decyduje o charakterze łączącego strony stosunku prawnego.

Co więcej – z orzecznictwa wynika, że sąd może ustalić istnienie stosunku pracy nawet wtedy, gdy strony w dobrej wierze zawierają umowę cywilnoprawną, lecz jej treść lub sposób realizacji odpowiada cechom stosunku pracy (m.in. wyrok SN z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt I PK 311/07; wyrok SO w Łodzi z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt VIII Pa 21/17).

Jakie uprawnienia w zakresie ustalenia czy dany stosunek zatrudnienia jest wykonywany w warunkach wskazujących na stosunek pracy, ma zatem – w świetle obowiązujących przepisów – inspekcja pracy?

Jak wyjaśnia PIP¹ – w aktualnym stanie prawnym – jeżeli inspektor pracy, podczas czynności kontrolnych w danym zakładzie pracy, analizując np. umowę zlecenia danego pracownika, stwierdzi, że w jej miejsce powinna być zawarta umowa o pracę – może w ramach wydawanych środków prawnych, skierować do pracodawcy polecenia lub/i wystąpienia o zmianę podstawy prawnej świadczenia pracy. Wystąpienie takie nie jest jednak decyzją administracyjną, nie podlega zatem przymusowemu wykonaniu w formie egzekucji administracyjnej. Tym samym – inspektor pracy nie ma już dalszych narzędzi, by egzekwować wydany przez siebie środek prawny w sytuacji braku realizacji polecenia i/lub wystąpienia o zmianę podstawy prawnej świadczenia pracy przez pracodawcę.

W zakresie posiadanych kompetencji, inspektor pracy może również prowadzić postępowania w sprawach o wykroczenia (ukarać pracodawcę za zawarcie umowy cywilnoprawnej, jeśli faktycznie umowa była wykonywana w ramach stosunku pracy). Mogą one zakończyć się obciążeniem pracodawcy mandatem karnym za wykroczenie z art. 281 par. 1 pkt 1 kodeksu pracy lub skierowaniem wniosku o ukaranie pracodawcy do właściwego sądu rejonowego.

Inspektorzy pracy mają również możliwość wnoszenia powództw, a za zgodą osoby zainteresowanej – uczestnictwa w postępowaniu przed sądem pracy w sprawach o ustalenie istnienia stosunku pracy (wynika to z art. 33 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy). Zgodnie z art. 631 kodeksu postępowania cywilnego – w sprawach o ustalenie istnienia stosunku pracy, inspektorzy pracy mogą wytaczać powództwa na rzecz obywateli, a także wstępować, za zgodą powoda, do postępowania w tych sprawach w każdym jego stadium.

Jak podnosiło MRPiPS w opublikowanych w dniu 19 sierpnia br. założeniach projektu ustawy o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz niektórych innych ustaw, która miała nadać inspektorom pracy uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych o przekształceniu nieprawidłowo zawartych umów cywilnoprawnych (czyli umów zlecenia i umów o dzieło) w umowy o pracę – „Możliwe do zastosowania przez PIP środki prawne nie są efektywne na tyle, by można było w sposób skuteczny przeciwdziałać naruszeniom przepisów prawa pracy, jakich dopuszczają się podmioty zatrudniające w zakresie doboru formy zatrudnienia.”

Powyższe znajdowało również potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt III PZP 1 /20, zgodnie z którą – w obecnym stanie prawnym, rolą inspektora pracy nie jest wpływanie na kształt zindywidualizowanych postanowień umownych, a inspektor pracy jest organem pozbawionym ex lege uprawnienia do występowania z roszczeniami o ustalenie treści umownego stosunku pracy albo sposobu zakończenia umowy o pracę.

Inspektorzy pracy mieli zyskać uprawnienie do przekształcania umów cywilnoprawnych (czyli – umów zlecenia i umów o dzieło) oraz B2B, jedną (i jednostronną) decyzją – w umowy o pracę. Reforma została zatwierdzona przez Stały Komitet Rady Ministrów

W dniu 19 sierpnia br. do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów został wpisany przygotowany przez MRPiPS projekt ustawy o Reformie Państwowej Inspekcji Pracy (nr projektu w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów: UD283), który miał zakładać m.in. uprawnienie Państwowej Inspekcji Pracy do wydawania decyzji administracyjnych o przekształceniu nieprawidłowo zawartych umów cywilnoprawnych (czyli umów zlecenia i umów o dzieło) w umowy o pracę. Jak podkreślał wówczas resort pracy – PIP miały zostać „wyposażone” w skuteczniejszy (niż obecnie obowiązujący) mechanizm przeciwdziałania nieuprawnionemu zastępowaniu umów o pracę umowami cywilnoprawnymi, w postaci przyznania PIP kompetencji do stwierdzania istnienia stosunku pracy, w sytuacji kiedy zawarto umowę cywilnoprawną w warunkach, w których – zgodnie z art. 22 par. 1 Kodeksu pracy – powinna być zawarta umowa o pracę. Kompetencja do wydawania decyzji dotyczących stwierdzania istnienia stosunku pracy w takiej sytuacji – miała zostać przyznana okręgowym inspektorom pracy. Od ich decyzji, miało przysługiwać odwołanie do sądu pracy w trybie dodawanego w kodeksie postępowania cywilnego postępowania odrębnego w sprawach odwołań od decyzji okręgowych inspektorów pracy.

Decyzje w tych sprawach, miały ponadto podlegać natychmiastowemu wykonaniu w zakresie skutków, jakie przepisy prawa pracy wiążą z nawiązaniem stosunku pracy. W zakresie pozostałych skutków (tj. podatkowych i z zakresu ubezpieczeń społecznych) natomiast – decyzje okręgowych inspektorów pracy miały podlegać wstrzymaniu do dnia upływu terminu na wniesienie odwołania, a w przypadku wniesienia odwołania – do dnia przekazania odwołania do sądu pracy.

Wprowadzenie rozwiązań przewidzianych w ww. projekcie ustawy stanowić miało ponadto realizację kamieni milowych A71G „Wejście w życie reformy Państwowej Inspekcji Pracy i reformy Kodeksu pracy” oraz A72G „Działania na rzecz budowania zdolności Państwowej Inspekcji Pracy w ramach reformy A.4.7 „Ograniczenie segmentacji rynku pracy”, zawartej w Krajowym Planie Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO). Zgodnie z kamieniem milowym A71G wzmocnienie PIP miało bowiem nastąpić właśnie m.in. poprzez uprawnienie PIP do wydawania decyzji administracyjnych o przekształceniu nieprawidłowo zawartych umów cywilnoprawnych w umowy o pracę.

Projekt reformy PIP, zakładający nowe uprawnienia dla inspektorów pracy do przekształcania umów zlecenia, umów o dzieło oraz B2B w umowy o pracę, ostatecznie – nie spotkał się jednak z uznaniem Premiera Donalda Tuska

Projekt ustawy o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz niektórych innych ustaw, autorstwa Ministerstwa Rodziny Pracy i Polityki Społecznej, zgodnie z założeniami – został przygotowany w pierwszej połowie listopada 2025 r. W dniu 4 grudnia br. przyjął go Stały Komitet Rady Ministrów.

Jak poinformowało wówczas MRPiPS w komunikacie wydanym po przyjęciu projektu przez SKRM – nowa regulacja „zakłada umożliwienie Państwowej Inspekcji Pracy nie tylko wskazywanie, że Kodeks Pracy jest naruszany, ale też pozwoli te naruszenia likwidować i – na mocy decyzji administracyjnej zmieniać – fikcyjne umowy o dzieło, zlecenia czy B2B na umowy o pracę”.

W projektowanej ustawie zagwarantowana została ścieżka odwoławcza dla stron, które nie zgodzą się z decyzją Inspektora Pracy. Od decyzji okręgowego inspektora miało przysługiwać odwołanie do Głównego Inspektora Pracy. Na końcu drogi odwoławczej, był natomiast sąd pracy.

– „Potrzebujemy działań systemowych, które będą stały na straży polskich pracowników przez ograniczenie zawierania umów cywilnoprawnych w miejsce umów o pracę. Umowa o pracę zapewnia większą ochronę prawną, stabilność zatrudnienia, daje też dostęp do świadczeń i uprawnień pracowniczych. Dlatego wzmacniamy Państwową Inspekcję Pracy, tak aby miała narzędzia do walki z nadużyciami wobec pracowników” – przekonywało do rozwiązań uwzględnionych w projekcie, MRPiPS. Jeżeli wszystko poszłoby zgodnie z planem MRPiPS – projekt zakładał, że nowe przepisy (i uprawnienia dla PIP do przekształcania umów cywilnoprawnych oraz B2B w umowy o pracę) miały wejść w życie z dniem 1 stycznia 2026 r. Tak się jednak nie stało.

Planowana reforma PIP została również „ostro” skrytykowana przez Zarząd Głównego Związku Zawodowego Anestezjologów – zagrożenie „negatywnymi skutkami dla bezpieczeństwa zdrowotnego pacjentów”

W ostatnim czasie, bo 12 stycznia 2026 r., na temat projektu ustawy o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz niektórych innych ustaw, który zakładał wyposażenie okręgowych inspektorów pracy w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych o przekształceniu nieprawidłowo zawartych umów cywilnoprawnych (czyli umów zlecenia i umów o dzieło) oraz B2B w umowy o pracę – głos zabrał również Zarząd Głównego Związku Zawodowego Anestezjologów. Jak poinformował Związek – zdecydowana większość lekarzy anestezjologów pracuje w oparciu o umowy cywilnoprawne. W opinii ZG ZZA – przyjęcie regulacji proponowanych przez MRPiPS – mogłoby spowodować „obniżenie motywacji i efektywności pracy lekarzy anestezjologów a w skrajnych przypadkach całkowitą rezygnację pracy w szczególności lekarzy w wieku emerytalnym.” W planowanej reformie uprawnień PIP, Związek upatrywał się również ryzyka zaprzestania pracy lekarzy w systemie publicznym i ich przejścia do sektora prywatnego, co w efekcie mogłoby – „spowodować ograniczenie dostępności do świadczeń z zakresu anestezjologii i intensywnej terapii, co spowoduje negatywne skutki dla bezpieczeństwa zdrowotnego pacjentów znajdujących się często w bezpośrednim zagrożeniu życia.”

Przyznanie PIP uprawnienia do przekształcenia umowy cywilnoprawnej w umowę o pracę – było już w 2021 r. przedmiotem innego projektu (poselskiego)

W 2021 r. do Sejmu trafił również projekt poselski (tj. projekt ustawy o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz ustawy – Kodeks postępowania cywilnego, druk sejmowy nr 1134), który – podobnie jak obecny projekt opracowany przez MRPiPS – zakładał przyznanie inspektorom pracy uprawnienia do ustalania istnienia stosunku pracy w razie stwierdzenia, że stosunek prawny łączący strony, wbrew zawartej między nimi umowie, posiada cechy stosunku pracy. Zgodnie ze wspomnianym projektem – ustalenie istnienia stosunku pracy miało następować w drodze pisemnej decyzji wydawanej przez inspektora pracy. Pomysł ten, spotkał się jednak wówczas – podobnie jak i obecnie – z nieprzychylną opinią ówczesnego rządu (która zakończyła dalsze prace nad projektem), zgodnie z którą – „proponowane zmiany doprowadziłyby do przekazania spraw złożonych pod względem stanu faktycznego, które do tej pory znajdowały się w wyłącznej kompetencji sądów pracy, do kompetencji inspektorów pracy”. Sąd Najwyższy, w swojej opinii na temat ww. projektu, zwrócił natomiast uwagę, że – w ramach nowej kompetencji, inspektor pracy mógłby w sposób samodzielny i władczy, przez wydanie decyzji administracyjnej, a więc przy wykorzystaniu instrumentarium typowego dla stosunków publicznoprawnych – kształtować treść stosunku prawnego, który w swoim założeniu jest regulowany normami prawa prywatnego.

¹ Grzegorz Miśtal, młodszy inspektor pracy, OIP Kielce, „Czy to już etat?”, 20 lutego 2024 r. (https://www.pip.gov.pl/aktualnosci/czy-to-juz-etat)

Podstawa prawna:

• Projekt ustawy o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz niektórych innych ustaw (nr w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów: UD283)
• Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 277 z późn. zm.)
• Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1071 z późn. zm.)
• Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1712 z późn. zm.)
• Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1568 z późn. zm.)

fot. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów/gov.pl