„Jako gmina możemy i chcemy się rozwijać, ale państwo polskie stara się nam to uniemożliwić” – skarży się Tomasz Kucharski, burmistrz Miasta i Gminy Olsztyn, w której jeden z ustawowych wskaźników wprowadzonych w ramach „głośnej” reformy planowania przestrzennego – od 1 lipca 2026 r. uniemożliwi realizację nowych inwestycji mieszkaniowych. Olsztyn, to jednak nie jedyna gmina, która będzie borykać się z takim problem, bo ustawowy wskaźnik jest bardzo restrykcyjny i może prowadzić do takich absurdów, że nieruchomości z infrastrukturą i dostępem do drogi publicznej – będą mogły pozostać wyłącznie polami i nie będzie szans na wybudowanie na nich domu.
- Od 1 lipca 2026 r. plany ogólne (będące nowymi aktami prawa miejscowego) zastąpią studia uwarunkowań oraz kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin
- Miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego i decyzje o warunkach zabudowy będą musiały być zgodne z planem ogólnym, a tym samym – gminy będą mogła uniemożliwić właścicielowi nieruchomości np. budowę domu
- Gminy pozbawione swobody w ustalaniu terenu pod zabudowę w planach ogólnych, w związku z określonym na poziomie ustawowym – rygorystycznym wskaźnikiem chłonności
- Niektóre gminy, w związku ze znacznym przekroczeniem wskaźnika chłonności – nie będą już mogły wyznaczyć żadnych terenów pod zabudowę mieszkaniową, czyli – nie wybuduje się w nich już kolejnych domów
Od 1 lipca 2026 r. plany ogólne (będące nowymi aktami prawa miejscowego) zastąpią studia uwarunkowań oraz kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin
Zgodnie z nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r. i która została następnie zmieniona ustawą z dnia 4 kwietnia 2025 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw – z dniem 1 lipca 2026 r. moc obowiązującą stracą studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, a w ich miejsce – gminy (do 30 czerwca 2026 r.) muszą uchwalić tzw. plany ogólne, z których ustaleniami będą musiały być zgodne wydawane po tej dacie (tj. począwszy od 1 lipca 2026 r.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i decyzje o warunkach zabudowy. Jeżeli jakaś gmina nie uchwaliłaby wspomnianego planu ogólnego do 1 lipca 2026 r. – zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw – wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie będzie możliwe. Po 1 lipca 2026 r. – do czasu uchwalenia planu ogólnego gminy, inwestycje będą mogły być realizowane wyłącznie w oparciu o decyzje, które zostały wydane wcześniej i nie utraciły mocy lub w oparciu o obowiązujące plany miejscowe. Wyjątek od powyższej zasady, przewidziano tylko dla terenów zamkniętych, dla których możliwe będzie wydawanie decyzji nawet, jeżeli nie zostanie uchwalony plan ogólny. Jest to uzasadnione faktem, że plan ogólny i tak nie obejmuje terenów zamkniętych, innych niż ustalone przez ministra właściwego do spraw transportu, a tym samym – nie będzie wpływał na rozstrzygnięcia decyzji.
Miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego i decyzje o warunkach zabudowy będą musiały być zgodne z planem ogólnym, a tym samym – gminy będą mogła uniemożliwić właścicielowi nieruchomości np. budowę domu
Dotychczasowy system planowania lokalnego opierał się na miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz decyzjach o warunkach zabudowy, które nie musiały być zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Reforma systemu planowania przestrzennego, która została wprowadzona ustawą z dnia 7.07.2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw zmienia jednak ten system, nakładając obowiązek zgodności nowych planów miejscowych i decyzji o warunkach zabudowy (tj. wydanych od 1 lipca 2026 r.) z planem ogólnym (czyli nowym aktem prawa miejscowego, który zastąpi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), który wszystkie gminy w Polsce muszą opracować najpóźniej do 30 czerwca 2026 r.
Jak argumentował poseł Michał Krawczyk podczas drugiego czytania projektu ustawy, która wydłużył termin na opracowanie planów ogólnych (z pierwotnie określonego na 31 grudnia 2025 r. – do 30 czerwca 2026 r.) – „obecnie wydawane decyzje o warunkach zabudowy mogą prowadzić i czasami prowadzą do niekontrolowanego rozlewania się zabudowy, co generuje duże koszty, związane chociażby z utrzymaniem infrastruktury.” Nad ową niekontrolowanie rozlewającą się zabudową – ma „zapanować” wspomniana reforma systemu planowania przestrzennego, zgodnie z którą – gmina, ustalając w planie ogólnym, na danym terenie np. strefę otwartą z zakazem zabudowy – będzie mogła uniemożliwić budowę domów na określonych obszarach. Dzięki temu rozwiązaniu – gminy będą posiadały większy wpływ na to, gdzie może rozwijać się zabudowa i jaki charakter ma ta zabudowa utrzymywać.
Warto jednak podkreślić, że nowe przepisy nie anulują obecnie obowiązujących decyzji o warunkach zabudowy, ale decyzje WZ wydane od 1 lipca 2026 r. (w związku ze zmianą ww. terminu) będą już musiały być zgodne z planami ogólnymi, a te wydane od dnia 1 stycznia 2026 r. (tego terminu ustawa z dnia 4 kwietnia 2025 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw bowiem nie wydłużyła) będą miały określony termin ważności (5 lat od dnia, w którym decyzja stała się prawomocna). Dotychczas – decyzje WZ były bowiem bezterminowe (dotyczy to wszystkich decyzji, które stały się prawomocne przed dniem 1 stycznia 2026 r.).
Gminy pozbawione swobody w ustalaniu terenu pod zabudowę w planach ogólnych, w związku z określonym na poziomie ustawowym – rygorystycznym wskaźnikiem chłonności
Zgodnie z art. 13d ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który został wprowadzony w ramach reformy systemu planowania przestrzennego (dokonanej ustawą z dnia 7.07.2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw) – w strefach planistycznych:
- wielofunkcyjnych z zabudową mieszkaniową wielorodzinną,
- wielofunkcyjnych z zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz
- wielofunkcyjnych z zabudową zagrodową
suma chłonności terenów niezabudowanych w tych strefach w całej gminie, w tym luk w istniejącej zabudowie, nie może być mniejsza niż 70% oraz większa niż 130% wartości zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową w gminie.
Gminy wyznaczając tereny pod zabudowę w planach ogólnych, które muszą opracować do 30 czerwca 2026 r. – muszą kierować się ww. limitem wskaźnika chłonności. Jak podaje portal Farmer.pl1 – wprowadzenie ww. wskaźnika chłonności uzasadnione miało być tym, żeby gmina nie przeznaczała pod zabudowę obszarów, których nie jest w stanie uzbroić w infrastrukturę (wskaźnik ten ma bowiem ograniczyć nadmierne wyznaczanie przez gminy terenów pod zabudowę mieszkaniową). W ocenie samorządowców natomiast – to gmina (a nie ustawodawca) powinna ustalać, które tereny chce przeznaczać na budowę mieszkań, a które nie, ponieważ – w praktyce – takie odgórnie narzucone limity, odbierające samorządom autonomię w zakresie decydowania o przeznaczeniu danego terenu – prowadzą niekiedy do takich absurdów, że „znajdujący się przy drodze publicznej teren nie może zostać dopuszczony do zabudowy mieszkaniowej. A nie generuje to praktycznie żadnych kosztów związanych z infrastrukturą” – skarży się Tomasz Kucharski, burmistrz Miasta i Gminy Olsztyn, w rozmowie z Portalem Samorządowym.2
Niektóre gminy, w związku ze znacznym przekroczeniem wskaźnika chłonności – nie będą już mogły wyznaczyć żadnych terenów pod zabudowę mieszkaniową, czyli – nie wybuduje się w nich już kolejnych domów
Jedną z gmin, w której wspomniany powyżej wskaźnik chłonności został już przekroczony o 300% – jest miasto i gmina Olsztyn.
– „Jeżeli w naszej gminie uchwalony zostanie plan ogólny, wskaźnik chłonności nie pozwoli nam na wyznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową.” – alarmuje Tomasz Kucharski, burmistrz Miasta i Gminy Olsztyn, w rozmowie z Portalem Samorządowym, wyjaśniając jednocześnie, iż powodem przekroczenia ww. wskaźnika jest fakt, iż gmina Olsztyn jest gminą obwarzankową (w której jej środek – miasto, oddzielony jest od „obwarzanka”, czyli – gminy wiejskiej), a ponadto – jest gminą położoną na bardzo atrakcyjnym terenie parku krajobrazowego, z ruinami zamku, rezerwatami przyrody, co wpływa na to, że wiele osób chce mieć tu swoją działkę (i to najlepiej mieszkaniową). W ocenie burmistrza – ustawowe ograniczenie decyzyjności samorządów w zakresie tego, które tereny mają zostać przeznaczone w danej gminie na budowę mieszkań (w związku z określeniem w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym współczynnika chłonności) – „prowadzi do takich absurdów, że znajdujący się przy drodze publicznej teren nie może zostać dopuszczony do zabudowy mieszkaniowej. A nie generuje to praktycznie żadnych kosztów związanych z infrastrukturą.” „Współczynnik chłonności nie pozwoli nam określić takiego terenu w planie ogólnym jako terenu umożliwiającego zabudowę, ale i w planie miejscowym nie możemy ich przeznaczyć pod zabudowę, jeśli nie określiliśmy tego wcześniej w studium. Działki z infrastrukturą pozostaną zatem jedynie polem.” – ubolewa Tomasz Kucharski.
Gmina próbuje radzić sobie ze zbliżającą się „wielkimi krokami” restrykcją uchwalając w tym momencie (tj. przed 30 czerwca 2026 r.) jak najwięcej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gwarantujących zabudowę mieszkaniową. Inaczej bowiem – straci potencjalnych mieszkańców, a jak podkreśla – „zajęła trzecie miejsce w województwie śląskim, jeśli chodzi o przyrost mieszkańców w ciągu ostatnich 10 lat”.
– „W ciągu ostatniego pół roku na naszych posiedzeniach komisji do spraw zagospodarowania przestrzennego właściwie zawsze są mieszkańcy, którzy wnioskują o przekształcanie terenów, których są właścicielami. Mają oni świadomość, że bezpowrotnie mogą stracić prawo zabudowy swoich działek. Gmina jest zalewana nie tylko wnioskami o uchwalenie planów miejscowych, które będą przewidywały tak jak w studium, że ich działka będzie umożliwiała zbudowanie domu. Otrzymujemy również szereg wniosków do planu ogólnego, czyli do nowego dokumentu planistycznego, który zastąpi studium. Mieszkańcy chcą, aby także w projekcie planu ogólnego ich działkę objąć strefą umożliwiającą zabudowę.” – alarmuje burmistrz i podsumowuje:
– „Wybrany sposób ograniczania zabudowy, czyli wskaźnik chłonności, jest zbyt rygorystyczny. Jako gmina możemy i chcemy się rozwijać, ale państwo polskie stara się nam to uniemożliwić.”2
Gmina Olsztyn, to – z całą pewnością – nie jedyna gmina w Polsce, w której wskaźnik chłonności jest już przekroczony, co oznacza, że po uchwaleniu planów ogólnych – czyli po 1 lipca 2026 r., realizacja na terenie takich gmin nowej inwestycji mieszkaniowej, może okazać się niemożliwa, jeżeli zawczasu (tj. do 30 czerwca 2026 r.) nie zadba się o uzyskanie dla swojej działki decyzji o warunkach zabudowy lub zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które by taką zabudowę dopuszczały.
1 Farmer.pl, Domu nie postawisz. Działka rolna zamiast budowlanej, 14.08.2025 r.
2 Karina Knorps-Tuszyńska (w:) Portalsamorządowy.pl, Działka rolna zamiast budowlanej. Urzędnicy ścigają się z czasem, 11.08.2025 r.
Podstawa prawna:
- Ustawa z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 z późn. zm.)
- Ustawa z dnia 7.07.2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 z późn. zm.)
- Ustawa z dnia 4.04.2025 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2025 r., poz. 527)