Umowa międzyrządowa to raczej za mało, by sankcje były automatyczne

Chodzi o nowy pakt fiskalny, jaki został uzgodniony na szczycie w Brukseli 8-9 grudnia, by radykalnie wzmocnić dyscyplinę finansów publicznych eurolandu. Ponieważ Londyn zablokował zmianę traktatu UE w tej sprawie, nowe zasady mają być wdrożone umową międzyrządową "17" oraz chętnych państw spoza euro, w tym Polski.

"Nowy pakt fiskalny z automatycznymi korektami, to kolejny krok, by wzmocnić dyscyplinę w UE. To dobrze widziane, ale żałuję, że Rada Europejska musiała zdecydować się na traktat międzyrządowy z powodu braku jednomyślności wszystkich 27 państw UE" - powiedział w poniedziałek komisarz ds. walutowych Olli Rehn.

Przyznał, że choć ma to być umowa międzyrządowa, to z analizy prawników KE wynika, że większość postanowień paktu fiskalnego da się wprowadzić tzw. prawem wtórnym, czyli poprzez rozporządzenia i dyrektywy unijne (prawo pierwotne w UE stanowią wszystkie traktaty europejskie). W większości przypadków rozporządzenia czy dyrektywy przyjmowane są kwalifikowaną większością głosów, czyli mogłyby być przyjęte nawet przy sprzeciwie Wielkiej Brytanii.

"Tak, to porozumienie międzyrządowe, ale większość (spraw) da się załatwić prawem wtórnym i taka będzie polityka KE w tej sprawie" - powiedział Rehn.

Np. już w listopadzie KE zapowiedziała - opierając się na traktacie z Lizbony - że chce, by kraje wprowadziły do swojego prawa krajowego, a najlepiej konstytucji, złote reguły wydatkowe zapewniające zrównoważone budżety. Obowiązek złotej reguły ustanawia też nowy pakt fiskalny, proponując jednocześnie, by jej wdrożenie kontrolował Trybunał Sprawiedliwości UE - czego nie da się zrobić w oparciu o obecny traktat.

Bez zmiany traktatu UE raczej nie da się też zrealizować najważniejszego elementu nowej umowy fiskalnej, a więc - zgodnie z żądaniem Niemiec i Francji - automatyzmu w karaniu niesubordynowanych państw, które łamią ustalony na 3 proc. PKB dozwolony limit deficytu.

"Jeśli tylko Komisja stwierdzi, że dane państwo członkowskie naruszyło pułap 3 proc., konsekwencje wyciągane będą automatycznie, chyba że kwalifikowana większość państw członkowskich strefy euro się temu sprzeciwi" - brzmi przyjęte na szczycie oświadczenie przywódców.

Źródła w KE powiedziały, że trzeba zmienić traktat UE by taką procedurę wprowadzić, bo procedura nadmiernego deficytu jest określona szczegółowa w prawie pierwotnym, a dokładnie w art. 126 Traktatu o Funkcjonowaniu UE (traktat lizboński). "Jakakolwiek umowa międzyrządowa nie może być sprzeczna z traktatem UE, bo traktat UE pozostaje nadrzędny wobec innych umów. (...) Nie można zmienić prawa podstawowego poprzez inna umowę (niż zmiana traktatu UE)" - podkreśliły źródła.

Tekst przyjęty przez przywódców na szczycie przyznaje zresztą, że potrzebne jest "zaostrzenie przepisów procedury nadmiernego deficytu opisanej w art. 126 traktatu". Zgodnie z tym artykułem procedura nadmiernego deficytu, w tym możliwość nałożenia kar, jest nie tylko nieautomatyczna, ale też bardzo długa. Składa się z kilu etapów. KE najpierw pisze raport o sytuacji budżetowej kraju, potem potrzebna jest opinia Komitetu Ekonomiczno-Finansowego na temat zasadności prowadzenia procedury, potem decyzja Rady Ecofin o występowaniu w danym kraju nadmiernego deficytu, jeszcze później rekomendacje KE ws sankcji, a na koniec decyzję podejmuje Rada.

Po wejściu w życie we wtorek wzmocnionych zasad dyscyplinowania finansów publicznych (tzw. sześciopak, czyli sześć aktów legislacyjnych wzmacniających Pakt Stabilności i Wzrostu), ta procedura stała się bardziej automatyczna, czyli mniej zależna od polityków, a bardziej od urzędników KE, ale wciąż musi respektować opisane w art. 126 etapy. Pozostaje zasada, że KE rekomenduje decyzje, ale podejmuje je Rada. Zgodnie z sześciopakiem rekomendacje, a dopiero następnie propozycje sankcji będzie wysuwać KE, a decydować będzie Rada (ministrowie), przy czym sankcje będą uznawane za przyjęte, jeśli ministrowie nie odrzucą ich kwalifikowaną większością głosów (tzw. odwrócona większość kwalifikowana). Dotychczas większość kwalifikowana była potrzebna, by przyjąć rekomendacje KE, więc to już i tak duży postęp.

Innym problemem w umowie międzyrządowej będzie też prawna rola KE w owej bardziej automatycznej procedurze sankcji. Zarys paktu fiskalnego wyraźnie wskazuje, że to KE ma decydować, czy dochodzi do przekraczania deficytu i proponować sankcje. Źródła w KE przyznały, że są precedensy "zaangażowania KE do celów niewspólnotowych", czyli niewynikających bezpośrednio z traktatu UE. Tak było np. przy angażowaniu KE raport na temat pomocy finansową dla Grecji. Ale takie dorywcze zadanie KE (zwane procedurą z Bangladeszu) za każdym razem wymaga zgody państw i nie może mieć stałego charakteru, wyjaśniły źródła KE. Ponadto dotychczas taka dodatkowa, pozatraktatowa rola KE miała miejsce w obszarach w ogóle nieregulowanych traktatem UE, czego nie można powiedzieć o procedurze nadmiernego deficytu.

Te same źródła wyraziły też opinię, że kraje spoza euro, które wraz z państwami eurolandu zawrą umowę międzyrządową, mogą od początku zostać zobowiązane nowymi surowszymi zasadami dyscypliny, a nie dopiero jak wejdą do euro. "To nie jest przesądzone. Zobaczymy jak ten nowy traktat powstanie, zapewne bardzo szybko" - powiedziały źródła.

Prezydent Francji Nicolas Sarkozy powiedział w poniedziałek, że chciałby, by nowy traktat powstał w ciągu 15 dni. Do marca ma być podpisany przez zainteresowane kraje.

Minister ds. europejskich Mikołaj Dowgielewicz powiedział w poniedziałek, że prace nad umową będą sie toczyć z grupie roboczej ds. euro (Euro Working Group) w Radzie UE, gdzie z tej okazji po oraz pierwszy zasiądą przedstawiciele Polski i innych krajów chętnych do udziału w zacieśnianiu dyscypliny finansów publicznych i zarządzania gospodarczego. "Proces będzie otwarty na kraje spoza strefy euro, tak jak starał się polski rząd" - powiedział na konferencji prasowej. Jego zdaniem realnym terminem zakończenia prac jest druga połowa stycznia.