Cięcie wydatków może być kłopotliwe

Kluczowe znaczenie dla sytuacji budżetu ma kształtowanie się dochodów. Wzrosły o­ne w I półroczu aż o 15,6 proc., co jednak wiąże się z dość szczególnymi okolicznościami. Podatki pośrednie (VAT i akcyza) wykazały wzrost o 17,3 proc., ale jest to wskaźnik w pewnym stopniu zawyżony ze względu na zmiany w zasadach ewidencji i terminach płatności.

Po pierwsze – w 2004 r. po wejściu Polski do Unii Europejskiej nastąpiło przejściowe obniżenie wpływów z opodatkowania nabyć wewnątrzwspólnotowych (szacowane na 2,8 mld zł), co obniżyło podstawę odniesienia przy obliczaniu wskaźników wzrostu w roku bieżącym. Po drugie – nastąpiła zmiana zasad ewidencji zwrotów w podatku od towarów i usług (czyli VAT) na przełomie roku, która spowodowała przesunięcie wpływów rzędu 2 mld zł z 2004 r. na 2005 r. Jednakże nawet po wprowadzeniu odpowiednich korekt porównywalny wzrost wpływów z podatków pośrednich można szacować na około 8,5 proc., co stanowi bardzo dobry wynik na tle dynamiki nominalnego PKB, z którym wpływy z podatków pośrednich są silnie skorelowane.

Najwyższy wzrost – aż o 24,0 proc. – miał miejsce w zakresie wpływów z podatku dochodowego od osób prawnych. Związany był przede wszystkim z rozliczeniem za rok 2004, w którym przedsiębiorstwa i banki osiągnęły ogromny wzrost zysków, czego następstwem były wysokie dopłaty w ramach rozliczenia. W II półroczu, choć zyski przedsiębiorstw będą nadal wysokie, na taką dynamikę wpływów podatkowych liczyć już nie można.

Rozliczenia za 2004 r. wywarły istotny wpływ na wpływy z podatku dochodowego od osób fizycznych. Ujemne dla budżetu saldo zmniejszyło się z 5,5 mld zł przed rokiem do – według wstępnych danych – około 3 mld zł. Praktycznie cały przyrost wpływów – 18,1 proc. w porównaniu z pierwszą połową 2004 r. – wynikał z poprawy salda, natomiast bieżące wpływy wzrosły nieznacznie.

Niewielki wzrost w porównaniu z 2004 r. wykazała wpłata zysku NBP. Wzrosła tylko o 2,7 proc. i, co gorsze, była o 9,9 proc. niższa niż przewidywano w ustawie budżetowej. Wpłata zysku NBP jest to w budżecie państwa pozycja jednorazowa i żadnych dalszych wpływów z tego tytułu oczekiwać już nie można.

W ocenie bieżącej sytuacji liczą się tylko efektywne wpływy pieniężne i wszystkie okoliczności, o których była mowa, nie mają znaczenia. Trzeba je jednak brać pod uwagę, gdy chcemy przewidywać, jak dochody budżetowe kształtować się mogą w II półroczu. Według ustawy budżetowej dochody budżetu państwa mają osiągnąć w skali roku 174,7 mld zł, to znaczy w II półroczu powinny wynieść 85,4 mld zł. Realność tych oczekiwań zależy od koniunktury w II półroczu. Jeśli nastąpi ożywienie, będzie to realne, jeśli nie, to taki poziom dochodów będzie nieosiągalny. Warto przypomnieć, że dochody w ustawie budżetowej planowano przy założeniu, iż nominalny PKB wyniesie w skali roku 952,6 mld zł, natomiast dzisiaj, ekstrapolując wyniki pierwszych miesięcy roku, można liczyć na 930-935 mld zł.

Główną pozycję wśród dochodów budżetu państwa stanowią podatki pośrednie. Powinny o­ne przynieść w II półroczu 61,1 mld zł, to znaczy ponad 10 mld zł miesięcznie. W 2003 r., gdy z kwartału na kwartał następowało ożywienie, wpływy z podatków pośrednich w II półroczu stanowiły 220,1 proc. wpływów z II kwartału. Gdyby taka relacja miała powtórzyć się w roku bieżącym, to wpływy w II półroczu wyniosłyby 61,4 mld zł, a więc nawet nieco więcej niż potrzeba. Jednakże w 2002 r., gdy w ciągu roku utrzymywała się mniej więcej stabilna słaba koniunktura, relacja wpływów II półrocza do II kwartału wynosiła 197,0 proc. Powtórzenie takiej relacji w roku bieżącym przyniosłoby wpływy rzędu 55 mld zł, a więc zabrakłoby 6 mld zł.

Jeśli idzie o podatki dochodowe, to w podatku od osób prawnych w II półroczu powinno wpłynąć 7,2 mld zł, a w podatku od osób fizycznych 13,2 mld zł. W podatku od osób prawnych wymagałoby to wpływów miesięcznych rzędu 1,2 mld zł, co może być trudne, zważywszy że wpływy majowe – po zakończeniu dopłat za 2004 r. – wyniosły 1,0 mld zł, a czerwcowe 365 mln zł (ale pomniejszyły je zwroty nadpłat). Jednakże w przypadku wyraźnego ożywienia w II półroczu można oczekiwać wzrostu wpływów. W podatku od osób fizycznych niezbędne wpływy miesięczne przekraczające średnio 2 mld zł wydają się mało realne, chyba że nastąpiłby znaczny wzrost wynagrodzeń za pracę w sektorze przedsiębiorstw (wynagrodzenia stanowią około 54 proc. dochodów obciążonych podatkiem). Wiadomo że poziom dochodów z tytułu emerytur i rent (stanowiących 29 proc. całości dochodów) będzie stabilny w skali roku.

Jeśli idzie o wydatki budżetu państwa, to wynosiły o­ne w I półroczu 104,9 mld zł, co stanowi dokładnie 50,0 proc. wydatków zaplanowanych na cały rok. Wydatki w przeciwieństwie do dochodów poddają się sterowaniu przez rząd i na ogół nie ma trudności z utrzymaniem ich w limitach ustawowych ani też zastosowaniu cięć, gdy zachodzi taka potrzeba. Niemniej w roku bieżącym mogą wystąpić pewne problemy. Po pierwsze – dotacja dla funduszu emerytalno-rentowego została zaplanowana zbyt nisko, ponieważ liczono na podwyżkę składek, do której jednak nie doszło; zaplanowana dotacja została wykorzystana w 53,0 proc. i pod koniec roku trzeba będzie znaleźć w budżecie środki na jej zwiększenie rzędu 1 mld zł. Po drugie – zaplanowane dość skąpe środki na obsługę długu publicznego zostały w I półroczu wykorzystane w 50,6 proc. i gdyby na jesieni nastąpiło osłabienie złotego – czego w okresie wyborów wykluczyć nie można – mogłyby powstać trudności z obsługą długu zagranicznego. Nie są to trudności natury zasadniczej, gdyż zawsze środki znaleźć można, ale wymagałoby to ostrych cięć pod koniec roku, co obciążyłoby już oczywiście nowy rząd.

Nie stwarza natomiast żadnego kłopotu zaniżona dotacja dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W I półroczu wykorzystano już ją w 67,8 proc. i do końca roku zabraknie kilku miliardów złotych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako administrator FUS pożyczy brakujące środki – tak już nieraz bywało – od banków komercyjnych i nie odbije się to na poziomie deficytu budżetu państwa. Odbije się natomiast na poziomie łącznego deficytu całego sektora finansów publicznych, który odpowiednio wzrośnie. Jednakże minister finansów o tym deficycie raczej nie wspomina, eksponuje natomiast stan deficytu budżetu państwa.

Deficyt budżetu państwa w I półroczu wyniósł 18,5 mld zł i był – o czym była już mowa – mniejszy o 6,2 proc. W relacji do PKB deficyt wynosił około 4,1 do 4,2 proc.; danych o PKB w II kwartale GUS jeszcze nie ogłosił, ale przyjmuję, że w ujęciu nominalnym wyniósł 231 do 233 mld zł, co oznaczałoby, że w całym I półroczu kształtowałby się na poziomie nieco ponad 450 mld zł. Jak wiadomo, niektórzy ekonomiści i statystycy uważają, iż szacunki GUS zaniżają PKB. Gdyby tak istotnie było, to oczywiście relacja deficytu do PKB byłaby odpowiednio niższa. W I półroczu 2004 r. deficyt budżetu państwa stanowił 4,7 proc. PKB.

Deficyt powstały w I półroczu stanowi 52,9 proc. ustalonego w ustawie budżetowej pułapu dopuszczalnego deficytu w skali roku. Wbrew pozorom jest to wynik bardzo dobry, gdyż z wielu przyczyn deficyt I półrocza był prawie zawsze znacznie wyższy od deficytu II półrocza: w 2003 r. deficyt I półrocza stanowił 64,3 proc. deficytu rocznego, w 2002 r. 62,9 proc. Jedynie w szczególnych warunkach 2004 r. proporcja uległa odwróceniu i deficyt I półrocza stanowił tylko 47,6 proc. deficytu rocznego. Oznaczało to jednak, że deficyt II półrocza był szczególnie wysoki i byłoby bardzo źle, gdyby sytuacja taka mogła się powtórzyć w roku bieżącym. Wydaje się to jednak mało prawdopodobne.

Andrzej Wernik

Autor jest profesorem w Wyższej Szkole Ubezpieczeń i Bankowości w Warszawie