Dobrowolny ZUS, przymusowe ubóstwo? Jest ryzyko dla samozatrudnionych i całego systemu

• Zagrożenia związane z dobrowolnością ubezpieczeń samozatrudnionych
• Dobrowolność ubezpieczeń społecznych a ryzyko destabilizacji systemu
• Skutki wprowadzenia dobrowolności ubezpieczeń społecznych
• Koncepcja dobrowolnego „oskładkowania” ZUS samozatrudnionych. Kolejne projekty ustaw

„Dobrowolne ubóstwo - o konsekwencjach dobrowolnego ZUS dla samozatrudnionych” to nowy raport Polskiej Sieci Ekonomii dla ZUS. Wnioski z przeprowadzonych analiz stanowią podstawę do sformułowania rekomendacji dotyczących koncepcji „dobrowolnego ZUS” oraz ewentualnych innych zmian w polskim systemie ubezpieczenia społeczne go dla osób prowadzących działalność gospodarczą. Raport zawiera też analizę sytuacji oraz propozycje działań mających na celu poprawę funkcjonowania systemu zabezpieczenia emerytalnego dla samozatrudnionych w Polsce. W raporcie sięgamy po zapisy dotyczące oceny zasadności zwolnienia samozatrudnionych z obowiązku ubezpieczenia emerytalnego i rentowego. Autorzy wskazują na trzy główne ryzyka hipotetycznego wprowadzenia tej koncepcji w życie. Podajemy ich treść.

Zagrożenia związane z dobrowolnością ubezpieczeń samozatrudnionych

Po pierwsze zagrożona będzie powszechność dostępności do systemu zabezpieczenia społecznego. Nie jest zrozumiałe, dlaczego projektodawcy zakładają, że dobrowolność ubezpieczeń samozatrudnionych, nie będzie miała wpływu na gwarantowany Konstytucją dostęp do systemu. Już obecnie widać, że kolejne ulgi zwiększają liczbę prowadzących działalność (przy braku wzrostu liczby zatrudnianych przez nich osób), a trendy te co najmniej współwystępują (jeśli nawet nie determinują) z trendami deetatyzacji rynku pracy. Miarą tego jest fakt, że to zjawisko w Polsce na tle Europy występuje w największym natężeniu.

Przykład z filmu Rzecznika MŚP stanowi ilustrację osoby, której zaproponowano prowadzenie z góry nierentownego biznesu i który w obliczu nieświadomości zrezygnowałby z własnego zabezpieczenia społecznego. Pomimo tego, że w orzecznictwie powierzono prawo ZUS do przeprowadzania „testu przedsiębiorcy” na podstawie nieprecyzyjnej definicji działalności gospodarczej, to z uwagi na skalę tego zjawiska w Polsce na tle Europy, należy uznać obecne instrumenty walki z tym zjawiskiem za iluzoryczne. Projektodawcy albo w ogóle nie dostrzegają tego problemu, albo powielają już dziś nieskuteczne rozwiązania. Ta forma wykonywania pracy może okazać się najbardziej opłacalna dla zatrudniających. Zamiast więc walczyć z fałszywym samozatrudnieniem, jeszcze większe będzie ryzyko powszechności tego zjawiska.

Podobnie „oszczędności składkowe” nawet wśród uświadomionych co do konsekwencji rezygnacji z ubezpieczenia, wymusi konkurencja między rzeczywistymi jednoosobowymi przedsiębiorstwami. Problem niekonstytucyjności wykracza poza osobę samozatrudnionego. Oznacza bowiem nie tylko możliwość indywidualnej (dobrowolnej lub wymuszonej sytuacją na rynku pracy) rezygnacji z własnego zabezpieczenia społecznego, ale naraża na ryzyko braku ochrony także członków rodziny: chodzi tu przede wszystkim o osoby uprawnione do renty rodzinnej dla członków zmarłych przedsiębiorców. Trybunał Konstytucyjny musiałby rozstrzygnąć, czy wolą zmarłego można wyłączyć gwarantowane przez państwo konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego wobec osoby, która miała prawo do bycia na utrzymaniu zmarłego.

Dobrowolność ubezpieczeń społecznych a ryzyko destabilizacji systemu

Po drugie, w innej grupie uprawnionych, dobrowolność przytłaczająco rozszerzy pole do instrumentalizacji uczestnictwa w systemie zabezpieczenia społecznego. Już dzisiaj zasady ustalania składek prowadzą w praktyce do znacznego zaniżenia podstawy obliczenia zobowiązań składkowych w stosunku do rzeczywistych możliwości samozatrudnionych. Ponadto, przykład Funduszu Chorobowego ilustruje, że całkowita dobrowolność w zakresie ubezpieczeń społecznych może prowadzić do jeszcze większego optymalizowania składek i korzyści przez uczestników systemu, co z kolei może powodować narastającą destabilizację finansową Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Warto przy tym dodać, że do szacowania liczby potencjalnie korzystających ze zwolnienia mało miarodajne jest odwoływanie się do wysokiego poziomu partycypacji w dobrowolnym ubezpieczeniu chorobowym ze względu na jego specyfikę: relatywnie niską składkę oraz charakter chronionego ryzyka, które może zaistnieć w krótkiej perspektywie.

Dlatego bliższa prawdy wydaje się śladowa partycypacja w dobrowolnym ubezpieczeniu emerytalnym i rentowym samozatrudnionych emerytów. Wreszcie, do optymalizacji może zachęcać istnienie emerytury minimalnej po opłacaniu składek przez 20 lat w przypadku kobiet i 25 w przypadku mężczyzn oraz dysfunkcjonalność systemu zdefiniowanej składki, prowadzącego w obecnych realiach do tej samej – minimalnej emerytury. Dla przytłaczającej większości prowadzących działalność, najbardziej racjonalną strategią optymalizacyjną będzie zapewnianie sobie wyłącznie minimalnego świadczenia, które wymaga stosunkowo niewielkiego wkładu i zaprzestanie opłacania składek. W efekcie, może powstać mechanizm, w którym system emerytalny staje się narzędziem do minimalizowania zobowiązań składkowych. Ten problem również nie został dostrzeżony w projektach. Fragmentaryczne i niedopracowane zmiany prawne wprowadzają chaos, którego korekta trwa latami, zwiększając ryzyko niewłaściwego funkcjonowania systemu.

Skutki wprowadzenia dobrowolności ubezpieczeń społecznych

Po trzecie, skutki wprowadzenia takiego rozwiązania mogą prowadzić daleko poza sferę ubezpieczeń. Z jednej strony będzie się to bowiem wiązać z potrzebą większych dopłat z budżetu państwa do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który traci zarówno na etapie akumulacji (choć jego bieżące zobowiązania nie maleją), jak i dekumulacji, gdzie poprzez mechanizm minimalnych emerytur i rent konieczne będzie wypłacanie świadczeń znacznie wyższych niż rzeczywiście wypracowane. Nie należy przy tym zapominać także o innych kosztach fiskalnych. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że część uprawnionych do rezygnacji z ubezpieczenia społecznego nie wypracuje sobie żadnego świadczenia, także prywatnie.

Przykład Niemiec, o dużo lepiej rozwiniętym rynku ubezpieczeń prywatnych, wyraźnie pokazuje, że szczególnie osoby solo-samozatrudnione mają mniej oszczędności i są bardziej zagrożone ubóstwem i wykluczeniem społecznym na starość. To z kolei zwiększy presję na większe wydatki w ramach systemu pomocy społecznej przez państwo, które nie może pozostawiać nikogo bez minimalnego wsparcia socjalnego. Trzeba przypomnieć, że w systemie ubezpieczenia społecznego oraz pomocy społecznej łatwość dostępu do gwarantowanych świadczeń była wprowadzana z myślą o tych, których wartość pracy nie pozwala na wniesienie większego wkładu. Projektodawcy nie próbują również rozwiązać tego problemu polegającego na odmowie udzielenia gwarancji tym, którzy pomimo przynależności do grupy ryzyka, nie partycypowali w niej na własne życzenie.

Inną kwestią jest konstytucyjna dopuszczalność wyłączenia takich osób i ich najbliższych z minimalnych gwarancji, co w razie potwierdzenia tych wątpliwości prowadzi do wniosku, że „wyłączenie na życzenie” jednych oznacza obowiązek ich utrzymywania przez pozostałych. No i wreszcie, rozwiązanie to może mieć negatywne konsekwencje także w kontekście indywidualnym. Wyjście z systemu oznacza, że banki i instytucje finansowe mogą postrzegać osoby bez ubezpieczenia jako bardziej ryzykownych klientów, co może prowadzić do trudności np. w uzyskaniu pożyczki czy kredytu.

Koncepcja dobrowolnego „oskładkowania” ZUS samozatrudnionych. Kolejne projekty ustaw

Autorzy raportu przypominają, że w IX i X kadencji wpłynęły do Sejmu cztery projekty ustaw dotyczące wprowadzenia dobrowolności podlegania ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu dla członków opisywanej grupy. Chronologicznie najstarszym jest projekt Koalicji Polska z 2019 r. (Projekt Koalicji Polska z 5 grudnia 2019 r.: archiwum Sejmu IX kadencji, druk sejmowy nr 58). Po fiasku zbierania podpisów w ramach inicjatywy obywatelskiej, projekt firmowany przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców (okoliczności powstania projektu opisuje Leśniak, 2024), został następnie w maju 2023 r. wniesiony przez grupę posłów (Projekt poselski, reprezentant, poseł Artur Dziambor, wniesiony w dniu 31 maja 2023 r.: archiwum Sejmu IX kadencji, EW-020-1259/23). W obecnej kadencji swoje projekty wniosły kluby poselskie Konfederacji (Projekt Konfederacji z 13 listopada 2023 r.: Sejm X Kadencji, druk sejmowy nr 154) oraz Prawa i Sprawiedliwości(Projekt Prawa i Sprawiedliwości z 19 marca 2024 r.: Sejm X Kadencji, SH-020-93/24).

Kodeks pracy 2025