Skutki doręczenia aktu inwestorowi posiadającemu pełnomocnika

• Skutki doręczenia aktu inwestorowi posiadającemu pełnomocnika przez organ administracji architektoniczno-budowlany
• Braki formalne a braki merytoryczne
• Wezwanie do złożenia wyjaśnień
• Treść postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym
• Termin wykonania nałożonych na inwestora obowiązków
• Skutki procesowe związane z biegiem terminu
• Czynny udział pełnomocnika w czynnościach postępowania

Skutki doręczenia aktu inwestorowi posiadającemu pełnomocnika przez organ administracji architektoniczno-budowlany

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane  (dalej pr. bud.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

• ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
• wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
• ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3. kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, kopii zaświadczenia (art. 12 ust. 7), dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4. posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, (art. 12 ust. 7).

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pr. bud.), w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w powyższych punktach organ administracji architektoniczno-budowlanej (dalej: o.a.a-b) nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.

W myśl art. 35 ust. 5 pkt 1 pr. bud. w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie ww. postanowienia organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Termin na uzupełnienie braków i usunięcie nieprawidłowości, nałożony w/w postanowieniem, liczony jest od momentu doręczenia stronie tego postanowienia. W przypadku, kiedy strona działa przez pełnomocnika, wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (art. 40 § 2 k.p.a.).

Braki formalne a braki merytoryczne

Mając na względzie wskazane wyżej brzmienie art. 35 ust. 3 pr. bud., należy stwierdzić, że przepis ten odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, czyli, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez o.a.a-b. na podstawie art. 35 ust. 1 pr. bud., już po wszczęciu postępowania (wyrok NSA, z dnia 28 października 2010 r., II OSK 917/10, Lex nr 746927).

Podkreślić należy, że stwierdzone przez o.a.a-b. nieprawidłowości w powyższym zakresie, po analizie akt sprawy na podstawie art. 35 ust. 1 pr. bud., w żadnym wypadku nie stanowią braku formalnego wniosku o pozwolenie na budowę i nie mają wpływu na wszczęcie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

To, jakie dokumenty powinny zostać dołączone przez inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę reguluje art. 33 ust. 2 i 3 pr. bud.

I tak, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć:

• trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów;
• oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
• decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
• pozwolenia, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzję, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli są one wymagane;
• w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i terenach, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 1, postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej (art. 82 ust. 2), projektowanych rozwiązań w zakresie:
  - linii zabudowy oraz elewacji obiektów budowlanych projektowanych od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych,
  - przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego, portów morskich i przystani morskich, a także podłączeń tych obiektów do sieci użytku publicznego;
• w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej:
  - wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,
  - uzasadnienie zarządcy drogi (art. 24l ust. 4 o drogach publicznych);
• umowę urbanistyczną, jeżeli jej zawarcie jest wymagane zgodnie z miejscowym planem rewitalizacji;
• w przypadku instalacji radiokomunikacyjnych - oświadczenie projektanta, posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności, o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 2 lub 4 lit. a, że instalacja radiokomunikacyjna nie spełnia warunków, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
• oświadczenie projektanta dotyczące możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej, zgodnie z warunkami określonymi w art. 7b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia wynikającej z art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1517); składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli o następującej treści: „Jestem świadomy(-ma) odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia”. Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń.
• w przypadku zamierzenia budowlanego, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa – załącznik graficzny określający przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, o ile dołączenie tego załącznika było wymagane przez przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności mapę, o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Wezwanie do złożenia wyjaśnień

Zgodnie z art. 50 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Powyższy przepisy k.p.a. upoważnia zatem o.a.a-b. do wzywania osób (a więc nie tylko inwestora, czy innych stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę) mogących dostarczyć niezbędnych wiadomości, które mogą być przydatne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, poprzez udział w podejmowanych przez organ czynnościach (przykładowo w oględzinach), złożenie wyjaśnień, czy złożenie zeznań (z zastrzeżeniami wskazanymi w k.p.a.). Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 3 pr. bud., do jego podstawowych obowiązków należy, w szczególności, wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań. Zatem konieczne jest rozróżnienie trzech zasadniczych kwestii: braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę, braków merytorycznych złożonej przez inwestora dokumentacji oraz, pojawiających się w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, wątpliwości o.a.a-b. co do zgromadzonego materiału dowodowego. Każda ze wskazanych sytuacji ma z kolei odrębną podstawę prawną, inne skutki niewywiązania się z nałożonych obowiązków i nie może być stosowana zamiennie.

Treść postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym

Postanowienie nakładające na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania działki lub terenu oraz projekcie architektoniczno-budowlanym wydawane na podstawie art. 35 ust. 3 pr. bud. jest postanowieniem wydawanym przez o.a.a-b., które dotyczy kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzyga o istocie sprawy (por. art. 123 k.p.a.). Co ważne, analizowane postanowienie jest postanowieniem niezaskarżalnym. Zgodnie z kolei z brzmieniem art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (zarówno w decyzji kończącej postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę lub odmowy udzielenia pozwolenia).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 pr. bud., o.a.a-b. musi, oprócz wskazania stwierdzonych przez niego nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania działki lub terenu oraz projekcie architektoniczno-budowlanym, powołać się na konkretne przepisy, w tym, między innymi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy konkretne ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub, w razie jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także odnieść te przepisy do przedłożonej przez inwestora dokumentacji, poprzez wskazanie stanu obecnie projektowanego i stanu wymaganego przepisami. Wskazane wyżej kwestie mają istotne znaczenie, jeżeli zważy się na konsekwencję niezastosowania się do wezwania o.a.a-b., która w świetle art. 35 ust. 3 pr. bud. jest jednoznaczna – odmowa udzielenia pozwolenia na budowę. Omyłkowe nałożenie przez o.a.a-b. na inwestora obowiązków w trybie art. 35 ust. 3 pr. bud. nie pozbawia tego organu prawa do odstąpienia od ich egzekwowania, w sytuacji wykazania przez inwestora wadliwości zajętego wcześniej stanowiska, czy też dokonania odmiennych wniosków przez sam organ w wyniku ponownej oceny materiału dowodowego (wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r., OSK 1250/04, Lex nr 819229 i z dnia 2 lutego 2009 r., II OSK 73/08, Lex nr 516088).

Dodatkowo, jeżeli inwestor na poparcie swojego stanowiska w powyższym zakresie prezentuje szczegółową argumentację, to o.a.a-b. przed wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę powinien dokładnie przeanalizować słuszność podnoszonych zarzutów (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2004 r., IV SA 2770/02, Lex nr 704687 oraz w Krakowie z dnia 9 października 2012 r., II SA/Kr 887/12, Lex nr 1235528). Należy wskazać, że nieprawidłowości, do usunięcia których o.a.a-b. nie wzywał, nie mogą być podstawą odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, mimo że mieszczą się w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pr. bud. (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 sierpnia 2010 r., II SA/Gd 180/10, Lex nr 752415). Ponadto, o niewykonaniu obowiązku można mówić wówczas, gdy inwestor nie udzielił odpowiedzi w ogóle lub gdy udzielona odpowiedź jest niezwiązana z przedmiotem sprawy. Jeśli udzielona odpowiedź jest w ocenie o.a.a-b. jest niepełna lub nie wyjaśnia istotnych dla sprawy okoliczności, to może to być podstawą do odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn merytorycznych (przykładowo z powodu niezgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi). Okoliczność taka nie może natomiast być podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn wymienionych w art. 35 ust. 3 pr. bud., to jest z powodu nieusunięcia w terminie wskazanych przez organ administracji nieprawidłowości (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2015 r., II OSK 1023/14, Lex nr 1989171).

Termin wykonania nałożonych na inwestora obowiązków

Realna możliwość wykonania nałożonych przez organ na inwestora obowiązków wyraża się także w terminie ich wykonania. Termin o jakim stanowi art. 35 ust. 3 pr. bud., powinien być, bowiem określany przez o.a.a-b. w sposób umożliwiający zrealizowanie przez inwestora nałożonych obowiązków z uwzględnieniem faktu, że termin ten rozpocznie bieg dopiero od momentu, w którym postanowienie zacznie wywoływać skutki prawne, a więc od chwili jego doręczenia (wyroki WSA w Krakowie z dnia 20 października 2008 r., II SA/Kr 639/08, Lex nr 1049560 oraz w Łodzi z dnia 21 kwietnia 2009 r., II SA/Łd 182/09, Lex nr 536263). Jak wręcz wskazano, termin wykonania obowiązków, określany w przedmiotowym postanowieniu, powinien rozpoczynać bieg od dnia doręczenia przesyłki inwestorowi lub jego pełnomocnikowi (zgodnie z art. 40 § 1 i 2 k.p.a.) i należy go oznaczyć w dniach, tygodniach lub miesiącach, zgodnie z art. 57 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2007 r., II SA/Kr 709/05, Lex nr 488852).

Ponadto podkreślić trzeba, że termin usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania działki lub terenu oraz projekcie architektoniczno-budowlanym określa co prawda sam o.a.a-b. w ramach uznania administracyjnego, to jednak organ ten, mając na uwadze zasady określone w art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (wyrok NSA z dnia 12 września 2013 r., II OSK 155/12, Lex nr 1378564).

Skutki procesowe związane z biegiem terminu

Skutki procesowe, związane z biegiem terminu powstają dopiero z chwilą doręczenia pisma pełnomocnikowi strony. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie.

Czynny udział pełnomocnika w czynnościach postępowania

Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne” (postanowienie SN z 9 września 1993 r., sygn. akt III ARN 45/93). Do instytucji pełnomocnictwa, określonej w k.p.a., stosuje się posiłkowo regulacje dotyczące pełnomocnictwa zawarte w prawie cywilnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 636/06). W przypadku, kiedy inwestor ustanowił kilku pełnomocników, nie ograniczając zakresu ich działania, każdy z pełnomocników uprawniony jest do samodzielnego i nieskrępowanego działania w imieniu mocodawcy, chyba że co innego wynika z treści pełnomocnictwa – art. 107 k.c. Zgodnie z art. 141 § 3 k.p.c., jeżeli jest kilku pełnomocników jednej strony, sąd doręcza pismo tylko jednemu z nich. W sytuacji, więc, kiedy strona ustanowiła kilku pełnomocników, termin do uzupełnienia braków, liczony jest od momentu doręczenia postanowienia wyznaczającego ten termin, pierwszemu z pełnomocników.