Klauzula ostateczności czy prawomocności decyzji?

Ustalenie klauzuli ostateczności czy prawomocności na decyzji administracyjnej a wymóg ustawowy

Organy administracji publicznej dosyć często potwierdzały prawomocność decyzji, myląc ją z ostatecznością. Mogło to stworzyć dla adresatów decyzji niekorzystną sytuację, ponieważ uzyskując zapewnienie o prawomocności decyzji strona sądziła, że nie może jej zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Definicja decyzji administracyjnej

Definicja decyzji administracyjnej została wskazana przez ustawodawcę w art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2021, poz. 54, dalej k.p.a.) Zgodnie z 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z kolei w 104 § 2 k.p.a. wskazano, że decyzje rozstrzygają sprawę, co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

Z powyższego przepisu wynika, że decyzją administracyjną jest jednostronny, władczy akt organu administracji publicznej, rozstrzygający konkretną sprawę indywidualnego podmiotu, niewynikającą z organizacyjnego lub służbowego podporządkowania organowi, który go wydał, niezależnie od nazwy nadanej w przepisach temu aktowi. W drodze decyzji administracyjnej następuje ustalenie lub przyznanie stronie lub stronom uprawnień bądź określenie rodzaju i zakresu obowiązku ciążącego na nich.

Decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości i ważności do momentu wykazania jej ewentualnych wad.

Wywiera ona skutki prawne, jeżeli zostaną spełnione trzy warunki:

• jest wydana przez właściwy organ;
• jest wydana na podstawie obowiązującego prawa materialnego;
• jest wydana we właściwym trybie postępowania.

Domniemanie prawidłowości i ważności decyzji administracyjnej ma na celu ochronę interesu jednostki i chroni ją przed negatywnymi skutkami wykonania wadliwej decyzji. Postępowanie administracyjne powinno się toczyć z poszanowaniem zasad sformułowanych w k.p.a. W szczególności zasady przestrzegania prawa materialnego i procesowego w postępowaniu (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.), czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), zasady przekonywania w postępowaniu administracyjnym (art. 11 k.p.a.), szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.).

W myśl art. 11 k.p.a istotna jest zasada zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Podstawowym celem tego przepisu jest doprowadzenie do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Zasada przekonywania odnosi się do całego postępowania administracyjnego, tj. od momentu wszczęcia, aż do jego zakończenia w danej instancji. W myśl tej zasady organ powinien działać tak, aby strony i inni uczestnicy były przekonane o prawidłowym przebiegu postępowania. Organ powinien zapoznawać strony z treścią przepisów prawa materialnego i możnością ich zastosowania w sprawie, wskazywać granice interesu społecznego przy załatwianiu sprawy oraz informować o prawach innych uczestników postępowania.

Zasada przekonywania objawia się najwyraźniej w uzasadnieniu decyzji administracyjnej.

Jeżeli rozstrzygnięcie pozbawione będzie uzasadnienia albo będzie ono wadliwe, niewystarczające, to brak tu obowiązku wyjaśnienia przesłanek, którymi się kierował organ przy załatwianiu sprawy. Dlatego tak ważne jest nie tylko wydanie właściwego rozstrzygnięcia, ale także uzasadnienia. Pozwoli to nie tylko zabezpieczyć wykonalność decyzji organów bez potrzeby angażowania środków przymusu, ale przede wszystkim spowodować, że postępowanie będzie mogło być uznane za przeprowadzone sprawnie, rzetelnie i uczciwie.

Decyzja ostateczna

Pojęcie "klauzula ostateczności" nie jest pojęciem ustawowym używanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Klauzula ostateczności jest stosowanym w praktyce potwierdzeniem, najczęściej stwierdzanym w formie pieczęci na decyzji, lub w formie osobnego zaświadczenia, że dana decyzja administracyjna jest ostateczna w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli że nie zostało od niej wniesione odwołanie, albo, że mimo wniesienia odwołania decyzja została utrzymana w mocy.

Jeśli w przedstawionym w treści zadanego pytania została wydana decyzja i nie została ona zaskarżona, a wydarzenia miały miejsce 9 lat temu, to klauzulę ostateczności powinien nadać, de facto potwierdzić, że decyzja jest ostateczna tzn. nie przysługuje od niej odwołanie do organu wyższej instancji, ten sam organ, który ją wydał. Nie wynika to bezpośrednio z żadnego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak per analogiam można zastosować tutaj przepisy dotyczące zaświadczeń tj. art. 217 § 2 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jest to uzasadnione o tyle, że klauzula ostateczności stanowi w istocie formę urzędowego potwierdzenia faktu, że decyzja jest ostateczna. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2008 r., II SA/Kr 606/08).

Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a, decyzja ostateczna to decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Z tego przepisu wynika więc, że aby decyzja była ostateczna muszą zostać wyczerpane wszelkie środki odwoławcze. Ponadto uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych.

W wyroku Wojewódzki Sąd w Białymstoku z dnia 12 stycznia 2017 r. (II SA/Bk 793/16) wskazuje, że stabilizacja porządku prawnego jest wartością większą niż potrzeba eliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych. Uruchomienie nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych jest uzasadnione jedynie w sytuacji, gdy ciężar gatunkowy naruszenia prawa przeważa nad dobrem, jakie stanowi pewność obrotu prawnego.

Ostateczność decyzji oznacza, że nie jest możliwe odwołanie od niej w administracyjnym toku instancji. Nie wyłącza to jednak możliwości zaskarżenia takiej decyzji do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 16 § 2, decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach. W kwestii tej w wyroku NSA z dnia 30 września 2016 r. ( IOSK 1152/16) stwierdził, że „Decyzją ostateczną jest - zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. - decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że walor decyzji ostatecznej uzyskuje każda decyzja wydana przez organ odwoławczy w administracyjnym toku instancji w związku z rozpoznaniem środka prawnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Decyzji ostatecznej nie należy utożsamiać - jak to czyni skarżący kasacyjnie - z decyzją prawomocną. Decyzja ostateczna uzyskuje walor decyzji prawomocnej bądź to po upływie terminu do zaskarżenia decyzji ostatecznej do sądu administracyjnego, bądź po odrzuceniu lub oddaleniu skargi przez sąd administracyjny na decyzję ostateczną”., […] formy kontroli decyzji ostatecznej, poprzez złożenie wniosku zmierzającego do uruchomienia postępowania mającego na celu wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, nie stoi na przeszkodzie prowadzona (tocząca się) kontrola sądowa tej decyzji i to bez względu na etap, w jakim kontrola ta się znajduje”. (wyroki NSA z dnia10 lipca 2014 r., I GSK 513/13 i I GSK 524/13; z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1315/14; z dnia 7 czerwca 2016 r., II GSK 2278/16). Podkreślić trzeba, że istotnym z punktu widzenia toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego mającego za przedmiot tę samą decyzję ostateczną organu, jest rozróżnienie wszczęcia postępowania wznowieniowego od jego prowadzenia, a więc badania wpływu przesłanki stanowiącej podstawę wniosku na treść ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w danej sprawie przez organ. Niewątpliwe jest bowiem, że z uwagi na realizowaną w postępowaniu sądowoadministracyjnym kontrolę określonego rozstrzygnięcia nie jest możliwe jedynie prowadzenie przez organ postępowania wznowieniowego. Taki stan implikuje konieczność, po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania, zawieszenia postępowania nadzwyczajnego do czasu prawomocnego zakończenia kontroli sądowej. Innymi słowy, organ w związku z wnioskiem o wznowienie postępowania jest uprawniony zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, jednakże po jego wszczęciu zobowiązany jest do jego zawieszenia do chwili prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego będącego konsekwencją kontroli decyzji i prowadzonego w związku z nią postępowania, którego wznowienia domaga się strona. Wynika to z analizy przepisów ustawy procesowej sądów administracyjnych, tj. z art. 54 § 3 i art. 56 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prowadzącej do wniosku, że organ może korygować ostateczne rozstrzygnięcia w dopuszczonych obowiązującymi przepisami formach, jednakże wyłącznie do czasu złożenia skargi na to rozstrzygnięcie i podjęcia przez sąd jego kontroli (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2016 r., II GSK 2278/16)".

Należy tu zaznaczyć, że pojęcie decyzji prawomocnej w postępowaniu administracyjnym również określa art. 269 k.p.a. Zgodnie z nim decyzje określone w innych przepisach prawnych, jako prawomocne uważa się za ostateczne, chyba, że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Ta definicja prawomocności stanowiła więc synonim ostateczności co faktycznie mogło powodować pewne problemy. W kwestii tej wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2017 r. (II SA/Kr 1419/16) stwierdził, że decyzją prawomocną jest decyzja która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym, a więc od której skargę oddalono, czy odrzucono, a także takie, które nie zostały zaskarżone w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Ustawodawca zdecydował się na zdefiniowanie decyzji prawomocnej w k.p.a. dodając art. 16 § 3 k.p.a. Uzyskanie przez decyzję administracyjną waloru ostateczności zamyka proces jurysdykcyjnej konkretyzacji norm materialnych w administracyjnym toku instancji. Decyzja, jako akt formalno-procesowy i konkretno-indywidualna norma porządku prawnego zaczyna obowiązywać w czasie w granicach wyznaczonych przez normy wyższego stopnia. Zasada trwałości obowiązywania formalnego i materialnego ostatecznych decyzji administracyjnych podlega jednak ograniczeniom. Administracyjnoprawne instytucje procesowe służące weryfikacji obowiązywania ostatecznych decyzji w nadzwyczajnych trybach postępowania funkcjonują niezależnie od regulacji materialnoprawnych, które przewidują uchylanie lub zmienianie ostatecznych decyzji albo znoszenie, cofanie lub modyfikowanie praw lub obowiązków z nich wynikających.

Polecamy serwis: Postępowanie administracyjne