Instytucja ugody w postępowaniu administracyjnym

Instytucja ugody w postępowaniu administracyjnym rozszerza dyspozycyjność stron oraz możliwość kształtowania przez strony stosunków materialnoprawnych. Na mocy przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego, t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1298 (dalej: k.p.a.) ugoda została uznana za alternatywną wobec decyzji administracyjnej formę załatwienia sprawy indywidualnej wywołującej skutki prawne identyczne jak decyzja, pod warunkiem zatwierdzenia jej w drodze postępowania przez organ, przed którym została zawarta. Jako podstawowy element zasady ugodowego załatwienia spraw spornych jest formą porozumienia stron, przejawem autonomii woli stron, choć jest to dyspozycyjność kontrolowana z uwagi na wymógł zatwierdzenia tego porozumienia przez organ administracji publicznej.

Polecamy: Seria 5 książek. Poznaj swoje prawa!

Strony zawarcia ugody

Ugoda, jako czynność konsensualna może zostać zawarta wyłącznie, wówczas, gdy strony dojdą do porozumienia, co do sposobu załatwienia spornej sytuacji, ale na etapie postępowania. Charakteru ugody administracyjnej nie mają w świetle przepisów k.p.a. uzgodnienia dokonywane pomiędzy organem a stroną/stronami w toku postępowania. Stworzenie możliwości zawarcia ugody w postępowaniu administracyjnym ma umożliwić stronom ukształtowanie uprawnień i obowiązków, które z zasady są ustalane w drodze decyzji. Uprawnienia i obowiązki mają charakter publicznoprawny, co powoduje, że organ kieruje tym postępowaniem, badając czy zawarta ugoda odpowiada wymogom prawa i interesu społecznego. W postępowaniu takim muszą uczestniczyć, co najmniej dwie strony, przy czym przepisy nie wprowadzają żadnych ograniczeń, co do liczby stron uczestniczących wdanym postępowaniu, z jednym zastrzeżeniem, że poza tą formą załatwienia sprawy nie mogą się znaleźć jakiekolwiek strony uczestniczące w sporze. W postępowaniu zmierzającym do zawarcia ugody strony uwzględniają swoje sporne interesy w całości lub w części. Ugoda administracyjna może być zawarta, przez strony, czyli wyłącznie przez podmioty, które spełniają warunki określone w art. 28 k.p.a.. Zdolności tej nie mają uczestnicy na prawach strony, ponieważ podmioty te nie biorą udziału w postępowaniu na podstawie własnego prawa chronionego interesu lub obowiązku prawnego (wyrok NSA z dnia 17 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 855/88, ONSA 1990, Nr 1, poz. 3.)

Dopuszczalność zawarcia ugody

Jako kryterium dopuszczalności zawarcia ugody administracyjnej art. 114 k.p.a. należy wskazać przyczynienie się przez ugodę do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania. Organ dokonuje tej oceny, uwzględniając normy kodeksowe odnoszące się do terminowego załatwiania spraw (art. 35 i n. k.p.a.). Poprzez ugodowe załatwienie sprawy i wynikającą z tego faktu akceptację stron dla rozstrzygnięcia, przyspieszenie postępowania może zostać osiągnięte w postaci rezygnacji stron z prawa do wniesienia środka prawnego. Strony mogą zawrzeć ugodę administracyjną, jeżeli nie sprzeciwia się temu przepis prawa. Warunkiem zawarcia ugody jest także brak wyraźnego zakazu stosowania tej formy w obowiązujących przepisach prawa materialnego. Unormowania takie występują w polskim prawodawstwie niezwykle rzadko. Przewiduje to m.in. art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), stanowiąc, że w postępowaniu wywłaszczeniowym nie stosuje się przepisów o ugodzie administracyjnej.

Ograniczenie czasowe możliwości zawarcia ugody

Ugoda może być zawarta w pierwszej jak i w drugiej instancji, do czasu zakończenia postępowania, czyli przed wydaniem decyzji administracyjnej. Bezzasadna odmowa przez organ administracyjny przeprowadzenia postępowania ugodowego stanowi naruszenie przepisów, które może mieć wpływ na wynik sprawy (art.115 k.p.a.).

Forma ugody

W myśl art. 117 k.pa. ugodę administracyjną sporządza się w formie pisemnej. Organ administracji publicznej utrwala fakt zawarcia ugody w aktach sprawy, w formie protokołu podpisanego przez osobę upoważnioną do sporządzenia ugody Ugoda powinna zawierać: oznaczenie organu, przed którym została zawarta, datę sporządzenia, oznaczenie stron, przedmiot i treść ugody, wzmiankę o jej odczytaniu i przyjęciu, podpisy stron oraz podpis pracownika organu administracji publicznej upoważnionego do sporządzenia ugody. Powyższe elementy ugody można podzielić na materialne i formalne. Elementami materialnymi ugody są jej treść i przedmiot, pozostałe elementy mają charakter formalny.

Treścią ugody są zgodne oświadczenia woli stron kształtujące ich wzajemne prawa i obowiązki. Przez zawarcie ugody należy rozumieć złożenie oświadczenia woli przez strony postępowania w przedmiocie ukształtowania wzajemnych praw i obowiązków i podpisanie sporządzonej w formie protokołu ugody przez strony. Treść ugody administracyjnej nie może być stronom narzucona przez organ administracji publicznej. Organ administracji publicznej winien jedynie realizować zasadę informowania, między innymi pouczając strony o ewentualnych negatywnych przesłankach dopuszczalności zawarcia ugody o treści uzgodnionej przez strony. W trakcie sporządzania ugody strony mają prawo zgłaszać zastrzeżenia, co do treści ugody, a nadto w każdej chwili mogą złożyć oświadczenie o odstąpieniu od zawarcia ugody. Pracownik organu administracji publicznej obowiązany jest do odczytania treści ugody przed jej przyjęciem przez strony, aby mogły się one upewnić, iż treść sporządzonego protokołu odpowiada ich rzeczywistej woli. Nieodzownym elementem ugody, o charakterze konstytutywnym, są podpisy stron. Brak powyższego elementu oznacza nieistnienie ugody. Podpisy stron stanowią, bowiem zewnętrzny objaw woli stron zawarcia ugody o takiej treści jak w sporządzonym protokole.

Zasady zatwierdzenia zawartej ugody

Kodeks postęepowania administracyjnego nakłada na organ administracji publicznej, przed którym została zawarta ugoda, obowiązek potwierdzenia jej wykonalności na egzemplarzu ugody. Dotyczy to oryginału ugody, który znajduje się w aktach sprawy, jak i odpisów ugody doręczanych stronom wraz z postanowieniem o zatwierdzeniu ugody. Potwierdzenie wykonalności ugody stanowi warunek wykonania ugody. Odnosi się to zarówno do dobrowolnego wykonania ugody przez strony, jak i wykonania przymusowego w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jeżeli ugoda dotyczy kwestii, których rozstrzygnięcie wymaga zajęcia stanowiska przez inny organ, ugodę zatwierdza się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zatwierdzenie ugody przez organ właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, stanowi ustawowy wymóg dla ważności ugody, ponieważ bez zatwierdzenia nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych i nie wchodzi do obrotu prawnego. Zatwierdzenie ugody jest alternatywą kompetencji do załatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji merytorycznej przez organ, przed którym toczy się postępowanie (art. 118 § 1 k.p.a).

Skutki zatwierdzenia ugody w postępowaniu administracyjnym

Skutki prawne, jakie wywołuje zatwierdzona ugoda administracyjna, są tożsame ze skutkami wywoływanymi przez decyzję wydaną w toku postępowania administracyjnego. Strona uzyskuje wobec tego prawo do kontroli czynności organu w trybie złożenia zwykłego środka prawnego, jakim jest zażalenie przeciw postanowieniu zatwierdzającemu zawarcie ugody. Organ rozpoznający zażalenie może utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie o zatwierdzeniu ugody albo je uchylić. Skutkiem uchylenia jest odmowa zatwierdzenia ugody, co jest równoznaczne z pozbawieniem jej mocy prawnej. Postanowienie w tej sprawie powinno być wydane w ciągu siedmiu dni od dnia zawarcia ugody ( art. 119§ 1 k.p.a.).

Literatura:

1. A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne, (red.) M. Wierzbowskiego, Warszawa 1998;
2. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego, t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1298;
3. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, t. j. Dz. U. z 2020 r., poz.782,
4. Wyrok NSA z dnia 17 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 855/88, ONSA 1990, Nr 1, poz.3.

Karolina Muzyczka
Doktor nauk prawnych

Polecamy serwis: Sprawy urzędowe