Przesłuchanie strony w postępowaniu administracyjnym

• Znaczenie dowodu z przesłuchania strony dla postępowania administracyjnego
• Znaczenie dowodowe wyjaśnień strony
• Instytucja dowód z przesłuchania stron w postępowaniu administracyjnym
• Odpowiedzialność strony z tytułu uchylenia się od udziału w czynności przesłuchania lub złożenia fałszywych zeznań
• Protokół przesłuchania strony w postępowaniu administracyjnym

Znaczenie dowodu z przesłuchania strony dla postępowania administracyjnego

Środek dowodowy w postaci przesłuchania strony polega na pozyskaniu informacji o faktach od stron postępowania. Dowód z przesłuchania strony ma charakter posiłkowy. W art. 86 Kodeksu postępowania cywilnego (k.p.a..) zdanie pierwsze przewidziano, że może on być przeprowadzony wyłącznie w przypadku, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku w postępowaniu pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzupełniający charakter dowodu z przesłuchania strony nie umniejsza jego wartości dla rozstrzygnięcia. Przysługuje mu równa jak innym środkom dowodowym moc dowodowa. Należy dodać, że jeżeli organ procesowy decyduje się na dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony, zasada równości procesowej nakazywałaby przesłuchanie wszystkich stron postępowania, a przynajmniej stworzenie każdej z nich takiej możliwości. W przypadku stron niebędących osobami fizycznymi w ich imieniu w przesłuchaniu powinny brać udział osoby fizyczne, które są uprawnione do reprezentacji tych podmiotów. Przekształcenia podmiotowe w postępowaniu administracyjnym mogą prowadzić do stanu, w którym osoba, która złożyła zeznania w charakterze świadka, wcieliła się następnie w rolę strony postępowania. Wydaje się, że w takim układzie procesowym nie ma przeszkód, by wykorzystywać zgromadzony wcześniej materiał dowodowy.

Dopuszczalność stosowania przez organ w postępowaniu administracyjnym tego środka dowodowego jest oparta na wystąpieniu łącznie dwóch przesłanek:

1. wyczerpaniu innych środków dowodowych lub ich braku w ogóle - "przesłuchanie stron jest więc dopuszczalne w świetle tej przesłanki tylko w przypadku, gdy organ orzekający nie ma możliwości ustalenia stanu faktycznego za pomocą innych środków dowodowych";
2. pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy - "zgodnie z tą przesłanką przesłuchanie stron jest dopuszczalne, jeżeli organ orzekający nie ma możliwości wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, bez których nie można ustalić stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością." "Z rozwiązań prawnych dotyczących przesłuchania stron wynika, że jest środek dowodowy posiłkowy, dopuszczalny w postępowaniu administracyjnym w ostateczności." (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Warszawa 2016, s. 24 i nast..(Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2018 r. II GSK 3315/16) Przesłuchanie strony jest możliwe w sytuacji, gdy organ ustalił stan faktyczny sprawy za pomocą innych środków dowodowych i nadal istnieją w sprawie niewyjaśnione fakty, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Jest to zatem dowód o charakterze posiłkowym. Wprawdzie omawiany artykuł mówi o możności przesłuchania strony, ale powinien on być interpretowany jako przepis dozwalający na przesłuchanie strony dopiero po spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie.

Znaczenie dowodowe wyjaśnień strony

Od przesłuchania stron na zasadzie art. 86 k.p.a. należy odróżnić wyjaśnienia, które nie są środkiem dowodowym, a które strony mają prawo składać oraz przedstawiać dowody na ich poparcie (art. 95 § 1 k.p.a.) (wyrok NSA z 2 lipca 1997 r., SA/Łd 3192/95, LEX nr 30821). Służą organowi administracji publicznej do ustalenia istotnych okoliczności sprawy, do uzupełnienia twierdzeń stron czy do ujawnienia środków dowodowych (wyrok NSA w Łodzi z 2.07.1997 r., SA/Łd 3192/95, LEX nr 30821, w którym przyjęto, że: „1. Od przesłuchania stron na zasadzie art. 86 k.p.a. należy odróżnić wyjaśnienia, które nie są środkiem dowodowym, a które strony mają prawo składać oraz przedstawiać dowody na ich poparcie (art. 95 § 1 k.p.a.). 2. Stwierdzenie nieprawdziwości wyjaśnienia strony, na podstawie którego organ administracji przyjął pewien fakt za przyznany bez udowodnienia tego faktu, nie jest przesłanką do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Nieprzedstawienie przez podatniczkę dowodu, mimo przesłanych przez organy podatkowe informacji o możliwości przedstawienia wszelkich dowodów, uniemożliwiało tym organom przyjęcie, że dowód taki istniał w dacie wydania decyzji. Fakt przedstawienia dowodu na rozprawie sądowej nie uzasadnia przyjęcia, że dowód taki istniał w dacie wydania decyzji”; por. wyrok NSA z 27.06.2022 r., II OS 1258/19, niepubl., w którym stwierdzono, że „w świetle art. 86 i art. 95 § 1 k.p.a. wyjaśnienia strony nie są środkiem dowodowym, a strony mają prawo je składać oraz przedstawiać dowody na ich poparcie”.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że środkiem dowodowym nie można uczynić wyjaśnień obejmujących twierdzenia bądź żądania strony. Jednak temu fragmentowi wyjaśnień, w którym zawarte są informacje o faktach, trudno odmawiać waloru dowodowego, choć nie sposób przypisać im cech samodzielnego środka dowodowego. Wniosek odmienny stałby w sprzeczności z przyjętą w art. 75 k.p.a. koncepcją otwartego katalogu dowodów. Ponadto, w odróżnieniu od rozwiązania z art. 212 k.p.c., Kodeks postępowania administracyjnego nie uregulował instytucji wstępnego wysłuchania stron, służącego – jak wyjaśnił SA w Warszawie w wyroku z 7.04.2017 r., I ACa 59/16, LEX nr 2279532 – „ustaleniu jakie istotne okoliczności sprawy są między stronami sporne”. W orzecznictwie SN, „wyjaśnienie sporu, który powstał na tle okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, należy już do postępowania dowodowego” (tak wyrok SN w wyroku z 20.02.2003 r., II CKN 1148/00, LEX nr 583757). W postępowaniu cywilnym, w przeciwieństwie do procesu administracyjnego, strony toczą spór o prawo. Wyjaśnienia stron bywają więc niezbędne do określenia istoty tego sporu. W postępowaniu administracyjnym ewentualny spór pomiędzy stronami wynika z rozbieżności (kolizji) interesów zaangażowanych w daną sprawę. Przedstawiane w toku składanych wyjaśnień informacje dotyczące stanu faktycznego należy więc traktować jako elementy materiału dowodowego w sprawie. Korelatem obowiązku organu rozstrzygnięcia sprawy na podstawie całokształtu materiału jest zakaz pomijania środków dowodowych. Zignorowanie wyjaśnień, które okazałyby się istotne dla rozstrzygnięcia, mogłoby zostać zakwalifikowane jako naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przedmiotem kontroli sądowej będzie w tym przypadku wydane na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Instytucja dowód z przesłuchania stron w postępowaniu administracyjnym

Dowód z przesłuchania stron jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), może bowiem być przeprowadzony wówczas, gdy po „wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku” pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przez wyczerpanie środków dowodowych należy rozumieć sytuację, w której organ administracji publicznej zgromadził i ocenił wyczerpująco cały materiał dowodowy zgodnie z regułami określonymi w Kodeksie, lecz mimo tego pozostały niewyjaśnione istotne okoliczności faktyczne sprawy. Z kolei brak środków dowodowych oznacza taką sytuację, w której organ administracji publicznej i strony postępowania nie dostarczyły dowodów niezbędnych do stwierdzenia istnienia lub nieistnienia faktów istotnych dla załatwienia sprawy lub przeprowadzenie dowodu na takie okoliczności faktyczne stało się niedopuszczalne, np. świadek skorzystał z prawa odmowy zeznań (por. wyrok NSA we Wrocławiu z 21.10.1994 r., SA/Wr 895/94, POP 1996/3, s. 81, zgodnie z którym: „Nie istnieje w postępowaniu administracyjnym obowiązek przesłuchania strony; przesłuchanie to może odbyć się wtedy, gdy pozostały w sprawie niewyjaśnione, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty (art. 86 k.p.a.)”. Przeprowadzając dowód z przesłuchania stron, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu dotyczące świadków. Organ administracji publicznej jest bowiem obowiązany pouczyć stronę o prawie odmowy poddania się przesłuchaniu i odmowy odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania (art. 83 § 3 k.p.a). Strona, która jest niezdolna do spostrzegania lub komunikowania swoich spostrzeżeń, nie może być przesłuchana w trybie art. 86 k.p.a., natomiast strona znajdująca się pod władzą rodzicielską, opieką lub kuratelą może być przesłuchana, jeżeli nie ma do niej zastosowania art. 82 pkt 1 k.p.a.. Strona nie może być przesłuchana także wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 82 pkt 2 i 3 k.p.a. Strona poddana przesłuchaniu może odmówić odpowiedzi na poszczególne pytania, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 83 § 2 k.p.a. Do przesłuchania stron nie stosuje się przepisów o środkach przymusu (art. 86 in fine). zatem wyklucza to możliwości nałożenia na stronę grzywny, o której mowa w art. 88 § 1 k.p.a., gdyż jest to przepis szczególny, który zapewnia stawiennictwo osób prawidłowo wezwanych (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1989, s. 179). W odniesieniu do strony, która bezpodstawnie odmawia złożenia zeznań lub odmawia odpowiedzi na pytania, nie mogą być stosowane środki przymusu przewidziane w przepisach szczególnych, które stosuje się wobec opornego świadka.

Odpowiedzialność strony z tytułu uchylenia się od udziału w czynności przesłuchania lub złożenia fałszywych zeznań

Strona nie ma obowiązku dowodzenia swojej niewinności ani obowiązku dostarczania dowodów na swoją niekorzyść. Należy podkreślić, że w odniesieniu do strony o ewentualnej odpowiedzialności karnej można byłoby mówić wyłącznie na zasadzie odpowiedniego stosowania przepisów o zeznaniach świadków. Takie ukształtowanie przesłanki odpowiedzialności karnej nasuwa wątpliwości, zwłaszcza w kontekście odmiennie, bo precyzyjnie i wprost uregulowanej w przepisie art. 75 § 2 k.p.a. odpowiedzialności osoby składającej oświadczenie mające zastępować zaświadczenie. Podobnie ustawodawca uczynił, redagując przepis art. 303 k.p.c., odnoszący się do odpowiedzialności strony procesu cywilnego. W takim też kierunku zmierza orzecznictwo SN, wskazując, że odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań nie sposób przypisać stronie postępowania, o ile nie składa ona z własnej inicjatywy oświadczenia, które „zwolni ją od obowiązku dostarczenia zaświadczenia organu administracji, z którym związane jest domniemanie prawdziwości jego treści”. Sąd utożsamił ten przypadek z dążeniem strony „do tego, aby jej zeznanie (oświadczenie) zastąpiło zaświadczenie organu” (tak w wyroku z 20.01.2012 r., III KK 431/11, LEX nr 1119526). Należy podkreślić, że w odniesieniu do strony o ewentualnej odpowiedzialności karnej można byłoby mówić wyłącznie na zasadzie odpowiedniego stosowania przepisów o zeznaniach świadków. Takie ukształtowanie przesłanki odpowiedzialności karnej nasuwa wątpliwości, zwłaszcza w kontekście odmiennie, bo precyzyjnie i wprost uregulowanej w przepisie art. 75 § 2 k.p.a. odpowiedzialności osoby składającej oświadczenie mające zastępować zaświadczenie. Podobnie ustawodawca uczynił, redagując przepis art. 303 k.p.c., odnoszący się do odpowiedzialności strony procesu cywilnego. W takim też kierunku zmierza orzecznictwo SN, wskazując, że odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań nie sposób przypisać stronie postępowania, o ile nie składa ona z własnej inicjatywy oświadczenia, które „zwolni ją od obowiązku dostarczenia zaświadczenia organu administracji, z którym związane jest domniemanie prawdziwości jego treści”. Sąd utożsamił ten przypadek z dążeniem strony „do tego, aby jej zeznanie (oświadczenie) zastąpiło zaświadczenie organu” ( wyrok z 20.01.2012 r., III KK 431/11, LEX nr 1119526).

Wyrokach SN z 20.01.2012 r., III KK 431/11, LEX nr 1119526: z 18.08.2005 r., WA 21/05, OSNKW 2005/11, poz. 112, i z 3.08.2006 r., III KK 133/06, LEX nr 193076). uznaje się pogląd, zgodnie z którym: „Norma art. 233 § 1 i 6 k.k. penalizuje zachowanie polegające na złożeniu fałszywego oświadczenia, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Sprawca odpowiada więc za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jednakże innym niż sądowe, jeżeli przyjmujący oświadczenie uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Upoważnienie do uprzedzenia o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, o którym mowa w treści wymienionego przepisu, musi jednak wynikać z ustawy, na podstawie której prowadzone jest postępowanie” (tak wymieniony wyrok SN z 20.01.2012 r., III KK 431/11, LEX nr 1119526, oraz wyroki SN: z 18.08.2005 r., WA 21/05, OSNKW 2005/11, poz. 112, i z 3.08.2006 r., III KK 133/06, LEX nr 193076). W postępowaniu administracyjnym uprzedzenie o odpowiedzialności karnej przesłuchiwanej strony mogłoby następować tylko na zasadzie stosowania odpowiedniego przepisu art. 83 § 3 KPA, co wydaje się w kontekście powyższych uwag niewystarczające do przypisania odpowiedzialności karnej.

Protokół przesłuchania strony w postępowaniu administracyjnym

Sporządzenie protokołu przesłuchania strony z wykorzystaniem formularza protokołu przesłuchania świadka nie stanowi naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA w Warszawie z 28 listopada 2005 r., VI SA/Wa 1434/05, LEX nr 198845). „Fakt przesłuchania strony na protokole przesłuchania świadka nie stanowi naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy”.