REKLAMA

REKLAMA

Kategorie
Zaloguj się

Zarejestruj się

Proszę podać poprawny adres e-mail Hasło musi zawierać min. 3 znaki i max. 12 znaków
* - pole obowiązkowe
Przypomnij hasło
Witaj
Usuń konto
Aktualizacja danych
  Informacja
Twoje dane będą wykorzystywane do certyfikatów.

Stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach sygnalistów

Subskrybuj nas na Youtube
Dołącz do ekspertów Dołącz do grona ekspertów
Doktor nauk prawnych. Przez 15 lat adiunkt i wykładowca w szkołach wyższych i doradca w JST. Specjalizuje się w ustroju administracji publicznej, procesach zachodzących w organizacjach sektora publicznego i Compliance
kodeks postępowania administracyjnego a sygnalista skargi wnioski zgłoszenie naruszenia prawa kpa
Kodeks postępowania administracyjnego a sygnalista - skargi, wnioski, zgłoszenie naruszenia prawa
ShutterStock

REKLAMA

REKLAMA

Kiedy w sprawach sygnalistów dopuszcza się stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego? Czy k.p.a. jest normatywnym źródłem oparcia dla działań sygnalistów? Co w przypadku, gdy informacja o naruszeniu będzie wniesiona jednocześnie jako zgłoszenie zewnętrzne oraz skarga w rozumieniu art. 227  k.p.a.?
rozwiń >

I. Założenia wyjściowe - pojęcie sygnalisty

Pojęcie sygnalisty jest określone i wyznaczone treścią art. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 2024r. o ochronie sygnalistów, zwanej dalej „Ustawą”. Zgodnie z tym przepisem sygnalistą jest osoba fizyczna, która zgłasza lub ujawnia publicznie informację o naruszeniu prawa uzyskaną w kontekście związanym z pracą. Egzemplifikacja sytuacji około-pracowniczych danej osoby, która następuje w dalszej części tego przepisu ma ważne, ale jednak drugorzędne znaczenie. 
Pierwszorzędne znaczenie normatywne dla uznania kogoś za sygnalistę ma wystąpienie łączne 3 przesłanek:

REKLAMA

  1. podmiotowej – osoba fizyczna 
  2. przedmiotowej – informacja o naruszeniu prawa
  3. czynnościowo-źródłowa – uzyskanie  informacji w kontekście związanym z pracą

REKLAMA

Jednocześnie w definicji legalnej ustalono, iż poprzez kontekst związany z pracą – należy rozumieć przeszłe, obecne lub przyszłe działania związane z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy lub innego stosunku prawnego stanowiącego podstawę świadczenia pracy lub usług lub pełnienia funkcji w podmiocie prawnym lub na rzecz tego podmiotu, lub pełnienia służby w podmiocie prawnym, w ramach których uzyskano informację o naruszeniu prawa oraz istnieje możliwość doświadczenia działań odwetowych.

Na marginesie należy zauważyć, iż dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (Dz. Urz. UE L 305 z 26.11.2019, str. 17, z późn. zm.), zwana dalej „Dyrektywą” posługuje się terminem „zgłaszający naruszenia prawa”. Zmiana ta, według projektodawców, została podyktowana faktem obecności terminu „sygnalista” w społecznej percepcji problematyki zgłaszania naruszeń prawa. Jest to teza, moim zdaniem, mocno kontrowersyjna.

Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych do używania terminu sygnalista dla określenia osób podejmujących różnorakie działania w ramach ochrony dobra publicznego, których sytuację prawną kształtują inne przepisy, niż Ustawa. Ustawa musi być traktowana, w materii którą kształtuje za pomocą norm prawnych, jako lex generalis.  

Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku przepisów proceduralnych, takich jak przepisy procedury karnej lub administracyjnej. Wynikające z takich przepisów kategorie osób, m.in.:

Dalszy ciąg materiału pod wideo
  • zawiadamiający o przestępstwie, 
  • informator organów ścigania, 
  • wnioskodawca,
  • skarżący
  • składający petycję,
  • świadek,

REKLAMA

a także podejmowane przez te osoby działania, należy odróżnić od sygnalisty, w rozumieniu Ustawy, nawet jeżeli efekt działania sygnalisty (tj. zwrócenie uwagi podmiotu prawnego lub właściwego organu publicznego na naruszenie prawa za pośrednictwem wyznaczonych kanałów lub przez ujawnienie publiczne) jest niekiedy tożsamy.

Należy podkreślić, iż Dyrektywa nie zakłada, aby przepisy ją implementujące miały ingerować we wskazane utrwalone instytucje prawne, w tym w przepisy procedury karnej (por. art. 3 ust. 3 lit. d dyrektywy 2019/1937).

 

Skargi i wnioski z k.p.a. a ochrona sygnalistów

Przykładowo, w polskim porządku prawnym związanym ze sprawami publicznymi, ujawnianiu nieprawidłowości w określonym zakresie, służą przepisy o skargach i wnioskach zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej k.p.a. Jakkolwiek zmierzają one bądź do zapewnienia możliwości zgłaszania lub ujawniania nieprawidłowości, bądź służą ochronie osób, które o takich nieprawidłowościach informują, nie są, jako takie, środkami ochrony sygnalistów, których wdrożenia wymagała Dyrektywa. Najczęściej nie są też powszechnie uznawane za środki ochrony sygnalistów w ścisłym znaczeniu.

Dlatego pojawiające się opinie, iż zgłaszanie naruszeń prawa w kontekście sygnalistów może odbywać się na podstawie różnych przepisów prawnych, w tym k.p.a. należy uznać za błędne. K.p.a. nie jest normatywnym źródłem oparcia dla działań sygnalistów. Sygnalista nie jest ani stroną, ani uczestnikiem postępowania administracyjnego, a tym bardziej świadkiem w takim postępowaniu. Dokonane przez sygnalistę zgłoszenie nie wszczyna postępowania administracyjnego.

II. K.p.a. w wewnętrznym postępowaniu zgłoszeniowym przed podmiotami prawnymi  

Należy jednoznacznie i wyraźnie stwierdzić, iż przepisy k.p.a. nie będą miały żadnego zastosowania w sprawach zgłoszeń wewnętrznych. Zgłoszenie wewnętrzne tworzy „sprawę”, ale nie tworzy sprawy administracyjnej, ani nie inicjuje takiej sprawy. Tym bardziej zgłoszenie wewnętrzne nie tworzy indywidualnej sprawy administracyjnej. W przypadku, gdy w istocie tak się zadzieje, przedmiot zgłoszenia wyczerpuje znamiona indywidulnej sprawy administracyjnej, wówczas właściwy organ administracji publicznej powinien wszcząć postępowanie administracyjne (albo z urzędu jeżeli zachodzą takie przesłanki), albo na wniosek (kwalifikacja zgłoszenia jako wniosku o wszczęcie). W takich sytuacjach o istocie decyduje treść wniosku/zgłoszenia, a nie jego nazwa.

W wewnętrznym postępowaniu zgłoszeniowym brak jest jednak przepisów o przekazaniu sprawy do właściwego podmiotu prawnego. Stąd też wskazana powyżej kwalifikacja działań, w obowiązującym stanie prawnym, jest tylko hipotetyczna. Oczywiście samo pojęcie sprawy w wewnętrznym postępowaniu zgłoszeniowym bliższe będzie pojęciu „sprawy pracowniczej”, niż „sprawy administracyjnej”. Jednak biorąc pod uwagę, iż część podmiotów prawnych to podmioty publiczne problem przekazania sprawy do załatwienia będzie i jest aktualny.

W obowiązującym stanie prawnym, w przypadku podmiotów publicznych obowiązek przekazania sprawy może pojawić się wyłącznie na podstawie przyjęcia takiego rozwiązania w procedurze zgłoszeń wewnętrznych. Będzie to jednak samodzielna inicjatywa podmiotu wdrażającego Ustawę. Przede wszystkim jednak wskazana sytuacja zasługuje na zgłoszenia wniosku de lege ferenda. Niezbędne jest bowiem istnienie mechanizmu przekazania sprawy podmiotowi prawnemu  właściwemu, szczególnie w sytuacji, gdy zgłoszenie wpłynie do podmiotu publicznego. Ustawodawca w obecnym stanie prawnym nie uznał za słuszne uregulowanie takiej sytuacji, w której podmiot prawny jest adresatem zgłoszenia, które nie mieści się w jego kompetencjach.  

III. K.p.a. w zewnętrznym postępowaniu zgłoszeniowym przed organem publicznym

Ustawa w kilku przypadkach (przepisach) odwołuje się do posiłkowego stosowania przepisów k.p.a., o czym poniżej. Przede wszystkim jednak należy stwierdzić, iż przepisów tych nie można stosować rozszerzająco. Absolutnie niedopuszczalne jest przyjęcie tezy zawartej w uzasadnieniu do Ustawy, iż w zakresie nieuregulowanym do postępowania przed organami publicznymi będą stosowane odpowiednio przepisy k.p.a. Oczywiście będą one miały zastosowanie, ale w ściśle określonych przypadkach i zakresie. Dotyczy to sporów o właściwość, wydawania zaświadczeń oraz zbiegu skargi i zgłoszenia naruszenia prawa.

1. Właściwość organów publicznych i rozstrzyganie sporów o właściwość

Obowiązek spoczywający na organie administracji w zakresie badania swojej właściwości jest rozumiany nie tylko jako konieczność podjęcia odpowiednich czynności przed wszczęciem postępowania, ale rozciąga się także na fazę prowadzenia postępowania na każdym jego etapie. Przestrzeganie przepisów o właściwości jest jednym z podstawowych obowiązków procesowych nałożonych na organy administracji.

W art. 34 ust 4 Ustawy przyjęto, iż w przypadku gdy przepisy odrębne nie pozwalają ustalić organu właściwego do rozstrzygnięcia sporu o właściwość między organami publicznymi, w zakresie rozpatrzenia zgłoszenia zewnętrznego lub podjęcia działań następczych, stosuje się odpowiednio przepisy art. 22 i art. 23 k.p.a.

2. Zbieg skargi i zgłoszenia o naruszeniu

Natomiast zgodnie z art. 34 ust 3 Ustawy, gdy informacja o naruszeniu prawa jest przedmiotem jednocześnie dokonanego zgłoszenia zewnętrznego oraz wniesionej skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a., lub gdy z treści wniesionego pisma wynika, że dokonano zgłoszenia zewnętrznego, stosuje się wyłącznie przepisy rozdziału 4 Ustawy.

Jeżeli zatem informacja o naruszeniu będzie wniesiona jednocześnie jako zgłoszenie zewnętrzne oraz skarga w rozumieniu art. 227  k.p.a. , to organ publiczny powinien traktować takie zgłoszenie jako zgłoszenie zewnętrzne. Takie rozwiązanie pozwoli uniknąć wątpliwości w zakresie kwalifikacji pisma jako skargi czy zgłoszenia zewnętrznego. Za pierwszeństwem kwalifikacji jako zgłoszenie zewnętrzne przemawia zakres ochrony przyznawany sygnaliście. Powyższe rozwiązanie będzie miało również zastosowanie w sytuacji wniesienia jednego pisma, które może zostać zakwalifikowane jako skarga i informacja o naruszeniu prawa.

Odesłanie w art. 50 Ustawy do odpowiedniego stosowania przepisów działu VIII k.p.a. w zakresie nieuregulowanym w rozdziale IV Ustawy wydaje się, w tym momencie, bez istotnego znaczenia normatywnego.

3. Zaświadczenie

Organ publiczny właściwy do podjęcia działań następczych ma obowiązać wydać zaświadczenie na żądanie sygnalisty, w którym potwierdzi, iż zgłaszający podlega ochronie określonej w przepisach rozdziału 2 Ustawy. Organ publiczny powinien wydać zaświadczenie w ciągu miesiąca od dnia otrzymania żądania. 
Do wydawania zaświadczeń posiłkowe zastosowanie będą miały przepisy działu VII k.p.a. Stanowi o tym art. 50 Ustawy.

Zaświadczenie będzie wydawane, jeśli zostaną spełnione dwie przesłanki. Po pierwsze, informacja będzie musiała dotyczyć naruszenia prawa. Po drugie, informacja będzie musiała zostać uzyskana w kontekście związanym z pracą. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który je wydaje, a źródłem tej wiedzy są wszystkie zgromadzone przez organ dane, w tym w szczególności wynikające z posiadanych przez niego zbiorów, jak ewidencje, rejestry czy zbiory dokumentów. Oznacza to w szczególności, że organ nie wyda również zaświadczenia, jeśli z tych informacji wynika, że sygnalista nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 Ustawy, tj. nie miał uzasadnionej podstawy sądzić, że informacja będąca przedmiotem zgłoszenia lub ujawnienia publicznego jest prawdziwa w momencie dokonywania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego i że stanowi informację o naruszeniu prawa. 

Bez względu na tę okoliczność, w żadnym wypadku zaświadczenie nie stanowi źródła bezterminowej ochrony sygnalisty. Wskazać bowiem należy, że zaświadczenie wydawane jest według stanu wiedzy organu na datę jego wydania i cieszy się w tym zakresie domniemaniem prawdziwości, ale jest to domniemanie wzruszalne. Oznacza to w szczególności, że jeśli w późniejszym czasie zostanie wykazane, że sygnalista nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 Ustawy, nie będzie przysługiwać mu ochrona, bez względu na treść uprzednio wydanego zaświadczenia.

Polecamy: „Sygnaliści w administracji publicznej. Procedura dla pracodawcy”

oprac. Emilia Panufnik
Zapisz się na newsletter
Najlepsze artykuły, najpoczytniejsze tematy, zmiany w prawie i porady. Skoncentrowana dawka wiadomości z różnych kategorii: prawo, księgowość, kadry, biznes, nieruchomości, pieniądze, edukacja. Zapisz się na nasz newsletter i bądź zawsze na czasie.
Zaznacz wymagane zgody
loading
Zapisując się na newsletter wyrażasz zgodę na otrzymywanie treści reklam również podmiotów trzecich
Administratorem danych osobowych jest INFOR PL S.A. Dane są przetwarzane w celu wysyłki newslettera. Po więcej informacji kliknij tutaj.
success

Potwierdź zapis

Sprawdź maila, żeby potwierdzić swój zapis na newsletter. Jeśli nie widzisz wiadomości, sprawdź folder SPAM w swojej skrzynce.

failure

Coś poszło nie tak

Źródło: INFOR

Oceń jakość naszego artykułu

Dziękujemy za Twoją ocenę!

Twoja opinia jest dla nas bardzo ważna

Powiedz nam, jak możemy poprawić artykuł.
Zaznacz określenie, które dotyczy przeczytanej treści:
Autopromocja

REKLAMA

QR Code

© Materiał chroniony prawem autorskim - wszelkie prawa zastrzeżone. Dalsze rozpowszechnianie artykułu za zgodą wydawcy INFOR PL S.A.

REKLAMA

Prawo
Zapisz się na newsletter
Zobacz przykładowy newsletter
Zapisz się
Wpisz poprawny e-mail
Po co raz na 7 lat przepuszczać osoby niepełnosprawne ze stałym orzeczeniem przez specjalistów w WZON?

Tak pyta nasza czytelniczka. I argumentuje „Skoro niektóre osoby niepełnosprawne mają orzeczenia na stałe z MZON lub ZUS, bo ich schorzenia nie rokują poprawy, to po co zasadnym jest "przepuszczanie" ich co 7 lat przez "specjalistów" WZON? Moim zdaniem chyba tylko po to, by tysiące osób oceniających miały nadal zapewnioną pracę. Może i ona niewdzięczna, ale chyba nie aż taka zła, skoro są chętni...

Szymon Hołownia – partia, program, wiek, zawód, wykształcenie [Kandydat na Prezydenta RP 2025]

Szymon Hołownia – do jakiej partii należy kandydat na Prezydenta RP w 2025 r.? Jaki program wyborczy ma Szymon Hołownia? Przedstawiamy wiek, zawód, wykształcenie kandydata na Prezydenta RP oraz listę wszystkich kandydatów i najnowszy sondaż.

Sławomir Mentzen – partia, program, wiek, zawód, wykształcenie [Kandydat na Prezydenta RP 2025]

Sławomir Mentzen – do której partii należy kandydat na Prezydenta RP? Przedstawiamy program wyborczy Sławomira Mentzena, wiek, zawód oraz wykształcenie. Sprawdź listę wszystkich kandydatów na Prezydenta RP w 2025 r. Kto prowadzi w najnowszym sondażu prezydenckim?

Czy można butelkować wodę wodociągową? Sąd administracyjny stawia sprawę jasno

Zdaniem sądu woda wodociągowa nie spełnia wymagań, by trafić do butelek. Tylko naturalne wody mineralne i źródlane gwarantują czystość i bezpieczeństwo, co ma kluczowe znaczenie dla zdrowia konsumentów. Co zatem wybierać? Woda butelkowana to synonim najwyższej jakości – sprawdź, dlaczego!

REKLAMA

Środki zaskarżenia w sprawach o dostęp do informacji publicznej

Organy odwoławcze i sądy, do których trafiają sporne sprawy, chętniej wykorzystują pojęcie „nadużywania” prawa do informacji, chociaż nie wynika ono z żadnego przepisu prawa, a stanowi zagrożenie dla prawa do informacji.

Jest projekt w sprawie ustanowienia całorocznego czasu letniego

Czy to koniec zmiany czasu w Polsce? Posłowie PSL-TD złożyli w Sejmie projekt nowelizacji ustawy o czasie urzędowym na terenie Polski. Czasem obowiązującym cały rok miałby być czas letni.

660 tys. rolników w tarapatach: Muszą udowodnić, że są aktywnymi gospodarzami

Nowe regulacje dotyczące wprowadzenia kryterium „aktywnego rolnika” budzą obawy wśród polskich rolników. Zmiana ma na celu skierowanie wsparcia do osób rzeczywiście zajmujących się produkcją rolną, jednak może dotknąć aż 660 tysięcy gospodarzy, którzy będą musieli udowodnić swoją aktywność zawodową. Ministerstwo Rolnictwa zapewnia, że procedura weryfikacji będzie uproszczona, ale rolnicy obawiają się dodatkowych trudności i wykluczenia z systemu dopłat. Jakie będą skutki tej reformy?

Rafał Trzaskowski – partia, program, wiek, zawód, wykształcenie [Kandydat na Prezydenta RP 2025]

Rafał Trzaskowski – do której partii należy? Przedstawiamy program wyborczy kandydata na Prezydenta RP w 2025 roku, wiek, zawód oraz wykształcenie. Sprawdź pełną listę kandydatów w wyborach 2025 r. i wyniki najnowszego sondażu.

REKLAMA

Karol Nawrocki – partia, program, wiek, zawód, wykształcenie [Kandydat na Prezydenta RP 2025]

Karol Nawrocki - jaka partia popiera kandydata na Prezydenta RP? Przedstawiamy program wyborczy Karola Nawrockiego, wiek, zawód oraz wykształcenie. Sprawdź listę wszystkich kandydatów w wyborach 2025 r. Jakie są wyniki najnowszego sondażu prezydenckiego?

Tylko 61 punktów. Dla WZON osoba niewidoma całkiem samodzielna. Świadczenie wspierające od 78 punktów. A świadczenie pielęgnacyjne? Stopień znaczny niepełnosprawności

Redakcja otrzymała list od czytelniczki, która jako niewidoma osoba niepełnosprawna otrzymała 61 punkty w WZON. Punkty oceniają jej niesamodzielność. Dla 100 punktów poziomu potrzeby wsparcia mamy całkowitą niesamodzielność. 61 punktów to osoba całkiem nieźle sobie radząca sama. A więc niezasługująca na świadczenie wspierające (w 2025 r. maksymalnie wynosi powyżej 4100 zł). Żeby dostać niewielką wartość tego świadczenia (713 zł) nasza czytelniczka musiałaby mieć 78 punktów (w 2025 r.). Oznacza to, że osoba niewidoma jest dramatycznie poza system świadczenia wspierającego. No bo może chodzić, ma sprawne ręce.

REKLAMA