REKLAMA

REKLAMA

Kategorie
Zaloguj się

Zarejestruj się

Proszę podać poprawny adres e-mail Hasło musi zawierać min. 3 znaki i max. 12 znaków
* - pole obowiązkowe
Przypomnij hasło
Witaj
Usuń konto
Aktualizacja danych
  Informacja
Twoje dane będą wykorzystywane do certyfikatów.

Stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach sygnalistów

Subskrybuj nas na Youtube
Dołącz do ekspertów Dołącz do grona ekspertów
Doktor nauk prawnych. Przez 15 lat adiunkt i wykładowca w szkołach wyższych i doradca w JST. Specjalizuje się w ustroju administracji publicznej, procesach zachodzących w organizacjach sektora publicznego i Compliance
kodeks postępowania administracyjnego a sygnalista skargi wnioski zgłoszenie naruszenia prawa kpa
Kodeks postępowania administracyjnego a sygnalista - skargi, wnioski, zgłoszenie naruszenia prawa
ShutterStock

REKLAMA

REKLAMA

Kiedy w sprawach sygnalistów dopuszcza się stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego? Czy k.p.a. jest normatywnym źródłem oparcia dla działań sygnalistów? Co w przypadku, gdy informacja o naruszeniu będzie wniesiona jednocześnie jako zgłoszenie zewnętrzne oraz skarga w rozumieniu art. 227  k.p.a.?

rozwiń >

I. Założenia wyjściowe - pojęcie sygnalisty

Pojęcie sygnalisty jest określone i wyznaczone treścią art. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 2024r. o ochronie sygnalistów, zwanej dalej „Ustawą”. Zgodnie z tym przepisem sygnalistą jest osoba fizyczna, która zgłasza lub ujawnia publicznie informację o naruszeniu prawa uzyskaną w kontekście związanym z pracą. Egzemplifikacja sytuacji około-pracowniczych danej osoby, która następuje w dalszej części tego przepisu ma ważne, ale jednak drugorzędne znaczenie. 
Pierwszorzędne znaczenie normatywne dla uznania kogoś za sygnalistę ma wystąpienie łączne 3 przesłanek:

REKLAMA

REKLAMA

  1. podmiotowej – osoba fizyczna 
  2. przedmiotowej – informacja o naruszeniu prawa
  3. czynnościowo-źródłowa – uzyskanie  informacji w kontekście związanym z pracą

Jednocześnie w definicji legalnej ustalono, iż poprzez kontekst związany z pracą – należy rozumieć przeszłe, obecne lub przyszłe działania związane z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy lub innego stosunku prawnego stanowiącego podstawę świadczenia pracy lub usług lub pełnienia funkcji w podmiocie prawnym lub na rzecz tego podmiotu, lub pełnienia służby w podmiocie prawnym, w ramach których uzyskano informację o naruszeniu prawa oraz istnieje możliwość doświadczenia działań odwetowych.

Na marginesie należy zauważyć, iż dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (Dz. Urz. UE L 305 z 26.11.2019, str. 17, z późn. zm.), zwana dalej „Dyrektywą” posługuje się terminem „zgłaszający naruszenia prawa”. Zmiana ta, według projektodawców, została podyktowana faktem obecności terminu „sygnalista” w społecznej percepcji problematyki zgłaszania naruszeń prawa. Jest to teza, moim zdaniem, mocno kontrowersyjna.

Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych do używania terminu sygnalista dla określenia osób podejmujących różnorakie działania w ramach ochrony dobra publicznego, których sytuację prawną kształtują inne przepisy, niż Ustawa. Ustawa musi być traktowana, w materii którą kształtuje za pomocą norm prawnych, jako lex generalis.  

REKLAMA

Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku przepisów proceduralnych, takich jak przepisy procedury karnej lub administracyjnej. Wynikające z takich przepisów kategorie osób, m.in.:

Dalszy ciąg materiału pod wideo
  • zawiadamiający o przestępstwie, 
  • informator organów ścigania, 
  • wnioskodawca,
  • skarżący
  • składający petycję,
  • świadek,

a także podejmowane przez te osoby działania, należy odróżnić od sygnalisty, w rozumieniu Ustawy, nawet jeżeli efekt działania sygnalisty (tj. zwrócenie uwagi podmiotu prawnego lub właściwego organu publicznego na naruszenie prawa za pośrednictwem wyznaczonych kanałów lub przez ujawnienie publiczne) jest niekiedy tożsamy.

Należy podkreślić, iż Dyrektywa nie zakłada, aby przepisy ją implementujące miały ingerować we wskazane utrwalone instytucje prawne, w tym w przepisy procedury karnej (por. art. 3 ust. 3 lit. d dyrektywy 2019/1937).

 

Skargi i wnioski z k.p.a. a ochrona sygnalistów

Przykładowo, w polskim porządku prawnym związanym ze sprawami publicznymi, ujawnianiu nieprawidłowości w określonym zakresie, służą przepisy o skargach i wnioskach zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej k.p.a. Jakkolwiek zmierzają one bądź do zapewnienia możliwości zgłaszania lub ujawniania nieprawidłowości, bądź służą ochronie osób, które o takich nieprawidłowościach informują, nie są, jako takie, środkami ochrony sygnalistów, których wdrożenia wymagała Dyrektywa. Najczęściej nie są też powszechnie uznawane za środki ochrony sygnalistów w ścisłym znaczeniu.

Dlatego pojawiające się opinie, iż zgłaszanie naruszeń prawa w kontekście sygnalistów może odbywać się na podstawie różnych przepisów prawnych, w tym k.p.a. należy uznać za błędne. K.p.a. nie jest normatywnym źródłem oparcia dla działań sygnalistów. Sygnalista nie jest ani stroną, ani uczestnikiem postępowania administracyjnego, a tym bardziej świadkiem w takim postępowaniu. Dokonane przez sygnalistę zgłoszenie nie wszczyna postępowania administracyjnego.

II. K.p.a. w wewnętrznym postępowaniu zgłoszeniowym przed podmiotami prawnymi  

Należy jednoznacznie i wyraźnie stwierdzić, iż przepisy k.p.a. nie będą miały żadnego zastosowania w sprawach zgłoszeń wewnętrznych. Zgłoszenie wewnętrzne tworzy „sprawę”, ale nie tworzy sprawy administracyjnej, ani nie inicjuje takiej sprawy. Tym bardziej zgłoszenie wewnętrzne nie tworzy indywidualnej sprawy administracyjnej. W przypadku, gdy w istocie tak się zadzieje, przedmiot zgłoszenia wyczerpuje znamiona indywidulnej sprawy administracyjnej, wówczas właściwy organ administracji publicznej powinien wszcząć postępowanie administracyjne (albo z urzędu jeżeli zachodzą takie przesłanki), albo na wniosek (kwalifikacja zgłoszenia jako wniosku o wszczęcie). W takich sytuacjach o istocie decyduje treść wniosku/zgłoszenia, a nie jego nazwa.

W wewnętrznym postępowaniu zgłoszeniowym brak jest jednak przepisów o przekazaniu sprawy do właściwego podmiotu prawnego. Stąd też wskazana powyżej kwalifikacja działań, w obowiązującym stanie prawnym, jest tylko hipotetyczna. Oczywiście samo pojęcie sprawy w wewnętrznym postępowaniu zgłoszeniowym bliższe będzie pojęciu „sprawy pracowniczej”, niż „sprawy administracyjnej”. Jednak biorąc pod uwagę, iż część podmiotów prawnych to podmioty publiczne problem przekazania sprawy do załatwienia będzie i jest aktualny.

W obowiązującym stanie prawnym, w przypadku podmiotów publicznych obowiązek przekazania sprawy może pojawić się wyłącznie na podstawie przyjęcia takiego rozwiązania w procedurze zgłoszeń wewnętrznych. Będzie to jednak samodzielna inicjatywa podmiotu wdrażającego Ustawę. Przede wszystkim jednak wskazana sytuacja zasługuje na zgłoszenia wniosku de lege ferenda. Niezbędne jest bowiem istnienie mechanizmu przekazania sprawy podmiotowi prawnemu  właściwemu, szczególnie w sytuacji, gdy zgłoszenie wpłynie do podmiotu publicznego. Ustawodawca w obecnym stanie prawnym nie uznał za słuszne uregulowanie takiej sytuacji, w której podmiot prawny jest adresatem zgłoszenia, które nie mieści się w jego kompetencjach.  

III. K.p.a. w zewnętrznym postępowaniu zgłoszeniowym przed organem publicznym

Ustawa w kilku przypadkach (przepisach) odwołuje się do posiłkowego stosowania przepisów k.p.a., o czym poniżej. Przede wszystkim jednak należy stwierdzić, iż przepisów tych nie można stosować rozszerzająco. Absolutnie niedopuszczalne jest przyjęcie tezy zawartej w uzasadnieniu do Ustawy, iż w zakresie nieuregulowanym do postępowania przed organami publicznymi będą stosowane odpowiednio przepisy k.p.a. Oczywiście będą one miały zastosowanie, ale w ściśle określonych przypadkach i zakresie. Dotyczy to sporów o właściwość, wydawania zaświadczeń oraz zbiegu skargi i zgłoszenia naruszenia prawa.

1. Właściwość organów publicznych i rozstrzyganie sporów o właściwość

Obowiązek spoczywający na organie administracji w zakresie badania swojej właściwości jest rozumiany nie tylko jako konieczność podjęcia odpowiednich czynności przed wszczęciem postępowania, ale rozciąga się także na fazę prowadzenia postępowania na każdym jego etapie. Przestrzeganie przepisów o właściwości jest jednym z podstawowych obowiązków procesowych nałożonych na organy administracji.

W art. 34 ust 4 Ustawy przyjęto, iż w przypadku gdy przepisy odrębne nie pozwalają ustalić organu właściwego do rozstrzygnięcia sporu o właściwość między organami publicznymi, w zakresie rozpatrzenia zgłoszenia zewnętrznego lub podjęcia działań następczych, stosuje się odpowiednio przepisy art. 22 i art. 23 k.p.a.

2. Zbieg skargi i zgłoszenia o naruszeniu

Natomiast zgodnie z art. 34 ust 3 Ustawy, gdy informacja o naruszeniu prawa jest przedmiotem jednocześnie dokonanego zgłoszenia zewnętrznego oraz wniesionej skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a., lub gdy z treści wniesionego pisma wynika, że dokonano zgłoszenia zewnętrznego, stosuje się wyłącznie przepisy rozdziału 4 Ustawy.

Jeżeli zatem informacja o naruszeniu będzie wniesiona jednocześnie jako zgłoszenie zewnętrzne oraz skarga w rozumieniu art. 227  k.p.a. , to organ publiczny powinien traktować takie zgłoszenie jako zgłoszenie zewnętrzne. Takie rozwiązanie pozwoli uniknąć wątpliwości w zakresie kwalifikacji pisma jako skargi czy zgłoszenia zewnętrznego. Za pierwszeństwem kwalifikacji jako zgłoszenie zewnętrzne przemawia zakres ochrony przyznawany sygnaliście. Powyższe rozwiązanie będzie miało również zastosowanie w sytuacji wniesienia jednego pisma, które może zostać zakwalifikowane jako skarga i informacja o naruszeniu prawa.

Odesłanie w art. 50 Ustawy do odpowiedniego stosowania przepisów działu VIII k.p.a. w zakresie nieuregulowanym w rozdziale IV Ustawy wydaje się, w tym momencie, bez istotnego znaczenia normatywnego.

3. Zaświadczenie

Organ publiczny właściwy do podjęcia działań następczych ma obowiązać wydać zaświadczenie na żądanie sygnalisty, w którym potwierdzi, iż zgłaszający podlega ochronie określonej w przepisach rozdziału 2 Ustawy. Organ publiczny powinien wydać zaświadczenie w ciągu miesiąca od dnia otrzymania żądania. 
Do wydawania zaświadczeń posiłkowe zastosowanie będą miały przepisy działu VII k.p.a. Stanowi o tym art. 50 Ustawy.

Zaświadczenie będzie wydawane, jeśli zostaną spełnione dwie przesłanki. Po pierwsze, informacja będzie musiała dotyczyć naruszenia prawa. Po drugie, informacja będzie musiała zostać uzyskana w kontekście związanym z pracą. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który je wydaje, a źródłem tej wiedzy są wszystkie zgromadzone przez organ dane, w tym w szczególności wynikające z posiadanych przez niego zbiorów, jak ewidencje, rejestry czy zbiory dokumentów. Oznacza to w szczególności, że organ nie wyda również zaświadczenia, jeśli z tych informacji wynika, że sygnalista nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 Ustawy, tj. nie miał uzasadnionej podstawy sądzić, że informacja będąca przedmiotem zgłoszenia lub ujawnienia publicznego jest prawdziwa w momencie dokonywania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego i że stanowi informację o naruszeniu prawa. 

Bez względu na tę okoliczność, w żadnym wypadku zaświadczenie nie stanowi źródła bezterminowej ochrony sygnalisty. Wskazać bowiem należy, że zaświadczenie wydawane jest według stanu wiedzy organu na datę jego wydania i cieszy się w tym zakresie domniemaniem prawdziwości, ale jest to domniemanie wzruszalne. Oznacza to w szczególności, że jeśli w późniejszym czasie zostanie wykazane, że sygnalista nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 Ustawy, nie będzie przysługiwać mu ochrona, bez względu na treść uprzednio wydanego zaświadczenia.

Polecamy: „Sygnaliści w administracji publicznej. Procedura dla pracodawcy”

oprac. Emilia Panufnik
Zapisz się na newsletter
Najlepsze artykuły, najpoczytniejsze tematy, zmiany w prawie i porady. Skoncentrowana dawka wiadomości z różnych kategorii: prawo, księgowość, kadry, biznes, nieruchomości, pieniądze, edukacja. Zapisz się na nasz newsletter i bądź zawsze na czasie.
Zaznacz wymagane zgody
loading
Zapisując się na newsletter wyrażasz zgodę na otrzymywanie treści reklam również podmiotów trzecich
Administratorem danych osobowych jest INFOR PL S.A. Dane są przetwarzane w celu wysyłki newslettera. Po więcej informacji kliknij tutaj.
success

Potwierdź zapis

Sprawdź maila, żeby potwierdzić swój zapis na newsletter. Jeśli nie widzisz wiadomości, sprawdź folder SPAM w swojej skrzynce.

failure

Coś poszło nie tak

Źródło: INFOR

Oceń jakość naszego artykułu

Dziękujemy za Twoją ocenę!

Twoja opinia jest dla nas bardzo ważna

Powiedz nam, jak możemy poprawić artykuł.
Zaznacz określenie, które dotyczy przeczytanej treści:
Autopromocja

REKLAMA

QR Code

© Materiał chroniony prawem autorskim - wszelkie prawa zastrzeżone. Dalsze rozpowszechnianie artykułu za zgodą wydawcy INFOR PL S.A.

REKLAMA

Prawo
Zapisz się na newsletter
Zobacz przykładowy newsletter
Zapisz się
Wpisz poprawny e-mail
Świadczenie pielęgnacyjne z podwyżką o 99 zł. Bo nowa pensja minimalna 4666 zł brutto i 3605,85 zł netto

Bo zasiłek pielęgnacyjny nie będzie miał podwyżki (aż do początku 2028 r.). Jak rząd tłumaczy dlatego, że 1 mln osób z zasiłkiem pielęgnacyjnym może się starać o świadczenie wspierające, które otrzymywało na koniec marca 2025 r. około 120 000 osób niepełnosprawnych (stopień znaczny). Zupełnie inna sytuacja w 2026 r. (i kolejnych latach jest w świadczeniu pielęgnacyjnym (zarówno "starym" jak i "nowym"). W 2026 r. świadczenie to będzie podwyższone o 99 zł. To 3% podwyżka na 2026 r. Nie tak duża jak w latach minionych, kiedy mieliśmy galopująca inflację. Ale porównując z 0% podwyżki dla zasiłku pielęgnacyjnego, nie wygląda to źle. Opiekunowie osób niepełnosprawnych otrzymają w 2026 r.

WIBOR w umowach kredytu. Czy opinia Rzeczniczki Generalnej TSUE, to sukces konsumentów, czy banków?

W dniu 11 września 2025 r. Rzeczniczka Generalna Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydała opinię w sprawie C-471/24 z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonego przez Sąd Okręgowy w Częstochowie. Opinia ta jest całkowicie korzystna dla kredytobiorców i niekorzystna dla banków – twierdzi Radca Prawny Michał Kanabaja z Kancelarii Rachelski i Wspólnicy.

Najniższa krajowa 2026: 4806 zł brutto. Ile netto do wypłaty na rękę minimalnego wynagrodzenia? W jakich umowach trzeba stosować minimalną stawkę godzinową?

W rozporządzeniu Rady Ministrów z 11 września 2025 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2026 r., określono, że od 1 stycznia 2026 r. minimalne wynagrodzenie za pracę wynosi 4806 zł brutto, a minimalna stawka godzinowa dla określonych umów cywilnoprawnych – 31,40 zł. Czy trzeba zmieniać (aneksować) umowy o pracę od nowego roku? Co może zrobić pracownik, gdy pracodawca nie wypłaca minimalnego wynagrodzenia? W jakich umowach trzeba stosować minimalną stawkę godzinową? Wyjaśniamy.

System kaucyjny 2025: od października mała rewolucja, a sklepy nie są gotowe? Dodatkowe koszty i brak miejsca na składowanie butelek i puszek

Zaledwie kilkanaście dni pozostało do wprowadzenia systemu kaucyjnego w Polsce. Zgodnie z przepisami, które zaczną obowiązywać od 1 października, wszystkie sklepy o powierzchni powyżej 200 m kw. będą musiały zbierać opakowania objęte systemem, z kolei mniejsze punkty sprzedaży mogą przystąpić do programu dobrowolnie. Zmiany są nowością nie tylko dla przedsiębiorców – badania pokazują, że z systemu kaucyjnego korzystało dotychczas zaledwie 28 proc. Polaków . Pozytywnie oceniły go trzy na cztery osoby z tej grupy, co potwierdza coraz większe przywiązanie konsumentów do kwestii ekologicznych w handlu detalicznym. Choć są one ważne również dla właścicieli sklepów, przepisy w obecnym kształcie rodzą w ich opinii zbyt wiele wyzwań finansowych i organizacyjnych.

REKLAMA

Rewolucja mieszkaniowa dla seniorów. Nowe przepisy pozwolą osobom starszym uciec z „więzienia czwartego piętra” i zamieszkać wygodnie już od 2026 roku

Nowa ustawa wprowadzająca umowy najmu senioralnego lokalu to prawdziwa rewolucja dla starszych mieszkańców Polski. Już od 1 stycznia 2026 roku seniorzy mieszkający powyżej trzeciego piętra bez windy będą mogli zamienić swoje mieszkania na lokale dostosowane do ich potrzeb – bez konieczności spełniania kryteriów dochodowych. Projekt wprost rozwiązuje problem tzw. „więźniów czwartego piętra” i daje gminom narzędzia do elastycznego zarządzania mieszkaniowym zasobem, poprawiając jakość życia milionów osób starszych w całym kraju.

System kaucyjny od 1 października 2025 r. Nie zgniataj, nie niszcz butelek i puszek, bo nie dostaniesz zwrotu kaucji. Czy trzeba mieć paragon?

W dniu 1 października 2025 roku zacznie obowiązywać w Polsce system kaucyjny. Przedsiębiorcy wprowadzający napoje w opakowaniach objętych systemem zobowiązani są do umieszczania na tych opakowaniach oznakowania wskazującego na objęcie opakowania systemem kaucyjnym i określającego wysokość kaucji. Przy zwrocie do sklepu butelki plastikowej o pojemności do 3 litrów, czy puszki metalowej do 1 litra (jeżeli są oznaczone znakiem systemu kaucyjnego) - otrzymasz 50 groszy za każdą taką butelkę, czy puszkę. Za zwrot każdej butelki szklanej (ze znakiem systemu kaucyjnego) o objętości do 1,5 litra, otrzymasz 1 zł. Nie trzeba mieć paragonu, by dostać zwrot kaucji.

Ustawowy zakaz zamieszczania w internecie zdjęć dzieci przez rodziców – rząd podjął decyzję po interwencji RPO

W związku z pogłębiającym się problemem tzw. sharentingu, który polega na upowszechnianiu w środowisku cyfrowym, w szczególności w mediach społecznościowych, wizerunku dzieci przez rodziców i inne osoby – na skutek podjętej w tej sprawie interwencji przez Rzecznika Praw Obywatelskich (RPO) – Ministerstwo Cyfryzacji zajęło stanowisko w sprawie wprowadzenia w Polsce generalnego, ustawowego zakazu (lub ograniczenia) zamieszczania w internecie zdjęć dzieci.

Sąd: Jak liczyć zachowek od mieszkania [Wyrok w sprawie wydziedziczonego synka i trójki wnuków]

W artykule przedstawiam przykład (za wyrokiem sądu) obliczania zachowku dla rodziny, w której spadkodawca miał trójkę dzieci i trójkę wnuków. Córka przejęła mieszkanie po ojcu na podstawie testamentu, pozostałe dzieci (i wnuki) nie otrzymali nic. Wnuki (3 osoby) dziedziczą dlatego, że ich ojciec (syn zmarłego spadkobiercy) także zmarł. Jak sąd obliczył zachowek? Przedstawiam to krok po kroku.

REKLAMA

Abp Przybylski: Lekcje religii i etyki powinny być dla uczniów obowiązkowe [wywiad]

"Lekcje religii i etyki powinny być dla uczniów obowiązkowe" – powiedział nowy metropolita katowicki abp Andrzej Przybylski w wywiadzie dla PAP. Dodał, że człowiek z natury jest religijny i etyczny, dlatego potrzebuje wiedzy o religii i wyborach moralnych, żeby harmonijnie się rozwijać.

Ustawa o ochronie ojczyzny. W czasie wojny wojsko może wyjąć pracownika z firmy na 7 dni

Przepisy przewidują możliwość nałożenia na firmę świadczeń rzeczowych na rzecz wojska po wybuchu wojny. Pracodawcy muszą uwzględnić ryzyko prowadzenia działalności w sytuacji rekrutacji części pracowników do służby wojskowej. Pracownicy w czasie zatrudnienia mogą wykonywać świadczenia osobiste na rzecz wojska przerywając na ten okres (jednorazowo do 7 dni) świadczenie pracy dla pracodawcy.

REKLAMA