Sygnalista w urzędzie - role jednostek samorządu terytorialnego w procesach wdrożeniowych

• Sygnalista w Urzędzie
• Urząd gminy, starostwo powiatowe i urząd marszałkowski jako podmiot zobowiązany
• Urząd gminy, starostwo powiatowe i urząd marszałkowski jako aparat pomocniczy
• Samorządowe jednostki organizacyjne a wdrożenie obowiązków dotyczących ochrony sygnalistów 
• Zadania wdrożeniowe JST
• Urząd jako koordynator w procesie zgłoszeń zewnętrznych
• Ochrona sygnalisty w urzędzie

Sygnalista w Urzędzie

W artykule „Sygnalista w samorządzie terytorialnym. Obowiązek wdrożenia systemów zgłoszeń” opisaliśmy podstawowe kwestie związane z wdrażaniem przepisów ustawy z 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (dalej Ustawa) w jednostkach samorządu terytorialnego (dalej JST).

W niniejszym artykule chcielibyśmy wskazać, w jakich rolach mogą występować urzędy JST w procesach wdrożeniowych.

Urząd gminy, starostwo powiatowe i urząd marszałkowski jako podmiot zobowiązany

Po pierwsze urząd gminy, starostwo powiatowe czy urząd marszałkowski może wystąpić jako podmiot publiczny zobowiązany do wdrożenia systemu przyjmowania zgłoszeń wewnętrznych, prowadzenia działań następczych i ochrony sygnalistów. O ile oczywiście:

1. na jego rzecz, według stanu na dzień 1 stycznia lub 1 lipca danego roku, wykonuje pracę zarobkową co najmniej 50 osób,
2. dana gmina lub powiat mają więcej niż 10 000 mieszkańców.

Jeżeli nie zachodzi, któraś z powyższych przesłanek, urząd gminy lub starostwo powiatowe nie ma obowiązku, ale może fakultatywnie, wdrożyć taki system.

W tej roli urząd działa w istocie jako pracodawca samorządowy będący podmiotem prawnym sektora publicznego w rozumieniu Ustawy.  

Sygnaliści w firmie. Przewodnik dla pracodawców

Urząd gminy, starostwo powiatowe i urząd marszałkowski jako aparat pomocniczy

Po drugie urząd gminy, starostwo powiatowe czy urząd marszałkowski może wystąpić jako tzw. aparat pomocniczy organu publicznego zobowiązanego do wdrożenia systemu przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych i prowadzenia działań następczych.

W tym miejscu należy sobie odpowiedzieć na pytanie, który organ JST jest zobowiązany do wykonywania obowiązków określonych w Ustawie. W projektowanych rozwiązaniach przewidziano, że właściwym organem publicznym miał być wójt, burmistrz, prezydent, starosta, marszałek. Natomiast w uchwalonej Ustawie przyjęto, że to organy JST są organami publicznymi zobowiązanymi do wdrożenia systemu zgłoszeń zewnętrznych. Rozwiązanie takie należy ocenić krytycznie ze względu na dualizm organów w JST w zakresie kompetencji i ról (organ stanowiący i wykonawczy) i ich skład osobowy – w większości organy kolegialne, a także treści innych przepisów ustawy o ochronie sygnalistów w zbiegu z przepisami ustaw ustrojowych dotyczących samorządu terytorialnego. Stosując wykładnię systemową i funkcjonalną, stoimy na stanowisku, że za wdrożenie i zarządzanie systemami zgłoszeń zewnętrznych odpowiada organ wykonawczy JST: wójt, burmistrz, prezydent, zarząd powiatu, zarząd województwa. Natomiast udział rady gminy, rady powiatu czy sejmiku województwa, jako organu stanowiącego w procesie przyjmowania i załatwiania zgłoszeń sygnalistów, wydaje się czysto teoretyczny, choć możliwy w pewnych szczególnych okolicznościach. O tym w kolejnym artykule.

Samorządowe jednostki organizacyjne a wdrożenie obowiązków dotyczących ochrony sygnalistów 

Po trzecie, również samorządowe jednostki organizacyjne jako samodzielne podmioty publiczne są zobowiązane wdrożyć system przyjmowania zgłoszeń wewnętrznych, prowadzenia działań następczych i ochrony sygnalistów. O ile oczywiście:

1. dana gmina lub powiat ma więcej niż 10 000 mieszkańców,
2. na rzecz danej jednostki organizacyjnej, według stanu na dzień 1 stycznia lub 1 lipca danego roku, wykonuje pracę zarobkową co najmniej 50 osób.

Ustawodawca dopuszcza jednak możliwość ustalenia wspólnej procedury zgłoszeń wewnętrznych w ramach wspólnej obsługi takich jednostek, o której mowa w art. 10a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 6a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym  i art. 8c ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, pod warunkiem zapewnienia ich odrębności i niezależności od procedury „przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych i podejmowania działań następczych”.

Przy zastosowaniu powyższych rozwiązań, jeżeli jednostką organizacyjną wskazaną do wspólnej obsługi procedury zgłoszeń wewnętrznych będzie urząd gminy, starostwo powiatowe czy urząd marszałkowski, będzie on wówczas występował w kolejnej roli – jednostki obsługującej.

Przykładowo, w zakresie województwa jednostkami, które mogą być obsługiwane w ramach wspólnej obsługi są:

• wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne zaliczane do sektora finansów publicznych,
• wojewódzkie instytucje kultury,
• inne zaliczane do sektora finansów publicznych wojewódzkie osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

W przypadku gminy i powiatu zakres jednostek potencjalnie obsługiwanych jest podobny z tym zastrzeżeniem, że są to odpowiednio jednostki gminne lub powiatowe.

Sygnaliści w administracji publicznej. Procedura dla pracodawców

Zadania wdrożeniowe JST

Po czwarte, w art. 23 ust 4 Ustawy przewidziano, iż „w przypadku podmiotów prawnych będących jednostkami samorządu terytorialnego obowiązki podmiotu prawnego określone w niniejszym rozdziale wykonują jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego, z wyłączeniem art. 28 ust. 5”. W systemie ochrony sygnalistów przepis ten nic nie wnosi, jest sprzeczny z innymi przepisami Ustawy i prowadzi do sztucznego powtarzania obowiązków wdrożeniowych w ramach ustroju danej JST. Interpretacja tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż wolą ustawodawcy było ustanowienie domniemania prawnego, iż wszystkie jednostki organizacyjne danej JST, wykonując swoje zadania wdrożeniowe wykonują jednocześnie zadania wdrożeniowe JST.

W rozwiązaniach wewnątrzorganizacyjnych można również przyjąć, iż to urząd gminy, starostwo powiatowe czy urząd marszałkowski jest jednostką organizacyjną właściwą do wykonywania zadań wdrożeniowych JST jako odrębnych podmiotów prawnych.

Urząd jako koordynator w procesie zgłoszeń zewnętrznych

Po piąte, urząd może występować jako koordynator w procesie zgłoszeń zewnętrznych i w uzasadnionych przypadkach, w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w imieniu organu publicznego może przekazać zgłoszenie zewnętrzne:

1. jednostkom organizacyjnym podległym lub nadzorowanym;
2. innej jednostce organizacyjnej, której powierzono zadania w drodze porozumienia.

Warto nadmienić, że jeżeli podmiot sektora publicznego w ramach procedury zgłoszeń wewnętrznych przewidzi możliwość zgłaszania informacji o naruszeniach dotyczących obowiązujących w tym podmiocie prawnym regulacji wewnętrznych lub standardów etycznych to osoby dokonujące zgłoszeń wewnętrznych takich naruszeń również uzyskają status sygnalisty.

Natomiast przy zgłoszeniach zewnętrznych i ujawnieniach publicznych status sygnalisty ma tylko osoba, która dokona naruszenia prawa wymienionego w art. 3 ustawy, tj.: 

1. korupcji; 
2. zamówień publicznych; 
3. usług, produktów i rynków finansowych; 
4. przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu; 
5. bezpieczeństwa produktów i ich zgodności z wymogami; 
6. bezpieczeństwa transportu; 
7. ochrony środowiska; 
8. ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowego;
9. bezpieczeństwa żywności i pasz; 
10. zdrowia i dobrostanu zwierząt; 
11. zdrowia publicznego; 
12. ochrony konsumentów; 
13. ochrony prywatności i danych osobowych; 
14. bezpieczeństwa sieci i systemów teleinformatycznych; 
15. interesów finansowych Skarbu Państwa Rzeczypospolitej Polskiej, jednostki samorządu terytorialnego oraz Unii Europejskiej; 
16. rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, w tym publicznoprawnych zasad konkurencji i pomocy państwa oraz opodatkowania osób prawnych; 
17. konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela – występujące w stosunkach jednostki z organami władzy pub-licznej i niezwiązane z dziedzinami wskazanymi w pkt 1–16.

Ochrona sygnalisty w urzędzie

Niezależnie jednak od powyższych ról i zadań oraz obowiązków z nimi związanych pierwszoplanowe pozostaje zastrzeżenie, iż ochrona sygnalisty pojawia się od momentu dokonania zgłoszenia niezależnie czy istnieją systemy i procedury dokonywania takich zgłoszeń, czy też nie.

Sygnalista podlega bowiem ochronie prawnej od chwili dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego, pod warunkiem, że miał uzasadnione podstawy sądzić, że informacja będąca przedmiotem zgłoszenia lub ujawnienia publicznego jest prawdziwa w momencie dokonywania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego i że stanowi informację o naruszeniu prawa.

Na gruncie uchwalonej ustawy (art. 64) podstawa i zakres ochrony przed działaniami odwetowymi będzie obowiązywał z datą wejścia w życie tych przepisów. Do tego czasu sygnalista, tak jak dotychczas, powinien poszukiwać ochrony przed działaniami odwetowymi z wykorzystaniem tzw. wertykalnego stosowania prawa unijnego, czyli możliwości powołania się przez jednostkę bezpośrednio na normy prawa unijnego w sporze z państwem.