Koszt systemu kaucyjnego w Polsce to ponad 37 mld zł w ciągu dekady

Kraje Unii Europejskiej są zobowiązane do osiągnięcia 90 proc. poziomu selektywnej zbiórki odpadów opakowaniowych z butelek na napoje z tworzyw sztucznych do 2029 roku. Narzędziem, które może umożliwić spełnienie tego wymogu, jest system kaucyjny, który w Polsce ma zacząć obowiązywać od 1 stycznia 2025 r. Zdaniem autorów raportu „System kaucyjny w Polsce – koszty, perspektywy, szanse” firmy doradczej Deloitte, mechanizm ten docelowo powinien zwiększyć odsetek odzyskiwanych odpadów powstających w efekcie rocznej sprzedaży ponad 10,3 mld sztuk opakowań plastikowych i metalowych oraz ok. 800 mln szklanych wielokrotnego użytku na polskim rynku. Według szacunków całkowity koszt inwestycyjny wdrożenia systemu przekroczy 14 mld zł, natomiast pierwsza dekada funkcjonowania mechanizmu kaucji wygeneruje koszty operacyjne przekraczające 23 mld zł.

Publikacja Deloitte powstała na podstawie wywiadów z reprezentantami m.in. podmiotów wprowadzających napoje na rynek, sieci handlowych, niezrzeszonych sklepów, miast i gmin, związków międzygminnych oraz podmiotów zajmujących się odbiorem i zagospodarowaniem odpadów. W wymienionych grupach docelowych zrealizowano badania ankietowe oraz przeprowadzono analizę informacji pochodzących z baz danych dotyczących odpadów (BDO). Do oszacowania kosztów związanych z wprowadzeniem i funkcjonowaniem mechanizmu posłużono się autorskim modelem finansowym, umożliwiającym projekcję możliwych scenariuszy i niepewności, w tym zmieniających się założeń makroekonomicznych.

Główne założenia systemu kaucyjnego w Polsce

Głównym celem kaucji jest zamykanie obiegu surowców, poprzez m.in. zwiększenie poziomu selektywnego zbierania, a docelowo ich recyklingu oraz ograniczenie odpadów opakowaniowych w przestrzeni publicznej. Odpady te powstają na skutek wprowadzania co roku na polski rynek ponad 10,3 mld sztuk opakowań jednorazowych, które będą podlegać kaucji, w tym butelek z tworzyw sztucznych (56 proc. tej sumy) oraz puszek metalowych (ok. 44 proc.). Cel dla opakowań szklanych to wprowadzanie na rynek takich, które będą mogły być wielokrotnie używane. W przyszłości ma to być premiowane mechanizmem ekomodulacji, dającym zachęty finansowe producentom oferującym opakowania przyjazne środowisku. Uczestnikami mechanizmu będą konsumenci, sklepy i inne punkty zbiórki, producenci i importerzy napojów, którzy z mocy ustawy stworzą podmioty reprezentujące, zwane operatorami systemów kaucyjnych. Gromadzenie opakowań i odpadów ma się odbywać za pośrednictwem maszyn weryfikujących i niszczących, w połączeniu ze zbiórką manualną w sklepach oraz innych punktach zbierania. Opakowania i odpady opakowaniowe zbierane manualnie będą musiały zostać ponownie przeliczone i zweryfikowane w punktach nazywanych centrami zliczenia. Przepisy przewidują wdrożenie kaucji za opakowania na napoje jednorazowego użytku (tworzywa sztuczne i puszki) w wysokości 0,5 zł/szt. oraz 1 zł za opakowanie szklane wielokrotnego użytku. Co istotne, do otrzymania zwrotu kaucji nie będzie konieczne okazanie dowodu zakupu danego produktu (np. paragonu). Kaucje odzyskać będzie można w każdym punkcie zbierania w kraju, jeśli tylko obsługuje on daną frakcję materiałową.

– System kaucyjny stanowi narzędzie do realizacji obowiązków wynikających z Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta. To pojęcie obejmuje finansową i organizacyjną odpowiedzialność wprowadzających napoje za zbiórkę i zagospodarowanie opakowań. Doświadczenia krajów, w których podobne rozwiązania funkcjonują od dawna pokazują, że cechują się one wysoką skutecznością, jeśli są dobrze zaplanowane i sukcesywnie wdrażane. Jest to istotny krok do osiągnięcia ambitnych celów w zakresie selektywnej zbiórki odpadów, które jako kraj musimy spełnić do końca tej dekady – mówi Julia Patorska, partnerka, liderka zespołu ds. zrównoważonego rozwoju w Polsce i Europie Środkowej, Deloitte.

Ustawa wprowadzająca system kaucyjny przewiduje, że najmniejsze sklepy (do 200 m²) będą zobowiązane do pobierania kaucji. Obowiązki jednostek handlu detalicznego o powierzchni od 200 m² będą obejmować również jej zwrot, jak i zbieranie pustych opakowań i odpadów opakowaniowych. Ustawodawca przewidział kary dla niewypełniających swoich obowiązków podmiotów prowadzących system kaucyjny oraz jednostek handlu detalicznego i hurtowego. Ich wysokość ma wynosić nawet 1 mln zł za każde naruszenie przepisów.

Koszt systemu kaucyjnego w Polsce może przekroczyć 37 mld zł w ciągu dekady

Jednym z głównych wątków raportu jest finansowy aspekt działania systemu. Kategorie wydatków dotyczących mechanizmu autorzy podzielili na dwie kategorie: inwestycyjne oraz operacyjne. Pierwsza z nich obejmuje przede wszystkim dostosowania punktów zbiórki. W ramach drugiej uwzględniono obciążenia związane głównie z logistyką zbiórki, magazynowaniem i przewozem opakowań i odpadów opakowaniowych z miejsc gromadzenia do punktów ich przetwarzania, a w przypadku opakowań szklanych – do miejsc ponownego napełniania, w tym także transport pustych skrzynek do miejsc zbierania. W trakcie najbliższych dziesięciu lat łączna suma obydwu kategorii kosztów może przekroczyć 37 mld zł w scenariuszu, który wydaje się najbardziej realny i zakłada współpracę pomiędzy wieloma operatorami.

– Całkowita kwota zobowiązań związanych z dostosowaniem organizacji zbiórki do nowego prawa w perspektywie dziesięciu lat jest znacząca. Warto jednak zaznaczyć, że oczekuje się, iż inwestycje te przyniosą wymierną korzyść dla środowiska. Bardzo ważne jest zatem wsłuchanie się w głosy płynące z branży, związane z aktualnymi możliwościami infrastruktury do gospodarki odpadami w Polsce oraz nowymi przepisami. Jedynie dostosowanie mechanizmu kaucyjnego do realiów technologicznych umożliwi maksymalizację korzyści wynikających z systemu kaucyjnego, przy jednoczesnym ograniczaniu wyzwań związanych z jego implementacją – mówi Joanna Leoniewska-Gogola, liderka zespołu circular economy, Deloitte.

Przytoczone w raporcie szacunki wskazują, że suma kosztów inwestycyjnych wyniesie 14,2 mld zł. 65 proc. tej kwoty związane jest z koniecznością przeprowadzenia niezbędnych prac budowlanych w punktach zbiórki. Jedna piąta dotyczy z kolei pozyskania maszyn do zbierania opakowań po napojach (tzn. butelkomatów RVM). Prognozuje się, że docelowo będzie ich około 35 tys. Pozostałe wydatki obejmują m.in. zakup wyposażenia umożliwiającego manualną zbiórkę odpadów czy koszty administracyjne.

Wysokość kosztów operacyjnych systemu kaucyjnego może się różnić w zależności od tempa wdrażania zmian. Autorzy wskazują, że w najbardziej prawdopodobnym scenariuszu całkowita suma wydatków obejmujących poza logistyką także m.in. magazynowanie odpadów, serwisowanie infrastruktury czy nakłady na energię elektryczną może wynieść 23,1 mld zł. Blisko 40 proc. tej kwoty będzie związane z funkcjonowaniem automatycznej zbiórki odpadów w sklepach. W skład kosztów operacyjnych ujęto także zbiórkę ręczną w sklepach, a co za tym idzie – konieczność utworzenia stacjonarnych i mobilnych centrów zliczania (26,5 proc. całkowitej kwoty) oraz zbiórkę automatyczną w tych samych placówkach (14,2 proc.).

Raport zawiera także opis obszarów, które mogą umożliwić potencjalną redukcję kosztów funkcjonowania systemu kaucyjnego w Polsce. Przeprowadzona analiza wrażliwości wykazała, że skrócenie czasu, jaki pracownik sklepu poświęca na odbiór opakowania o 1 sekundę, może przynieść oszczędności sięgające kwoty 0,56 mld zł w perspektywie 10 lat. Działa to także w drugą stronę – wydłużenie czasu obsługi zwiększy koszty. Podkreślono także znaczenie odpowiedniej infrastruktury jako czynnika kluczowego dla zapewnienia efektywności procesu gromadzenia odpadów podlegających pod system kaucyjny.

– Sprawność funkcjonowania systemu kaucyjnego w dużym stopniu zależy od inwestycji, które muszą zostać uzgodnione pomiędzy podmiotami reprezentującymi a punktami zbiórki – głównie detalistami. Ważna jest więc przejrzystość przepisów, co umożliwi minimalizację nakładów ponoszonych w związku z nowymi regulacjami oraz odpowiednie przygotowanie wszystkich uczestników rynku do nowych wymogów. Istotnej zmianie ulec będą musiały zarówno procesy na linii detaliści-konsument, jak i na linii producenci-podmioty reprezentujące. Jako przykład może posłużyć zgniatanie plastikowych butelek czy metalowych puszek, przez lata promowane jako najlepszy sposób na wykorzystanie przestrzeni w pojemniku na odpady. Od stycznia ta czynność będzie musiała zostać zastąpiona gromadzeniem ich w całości, ponieważ tylko opakowania w nienaruszonej formie będą umożliwiały odzyskanie kaucji. Do takich i innych zmian będą musieli dostosować się, także w zakresie wewnętrznych procesów, wszyscy uczestnicy rynku. To oznacza także istotne koszty, które trzeba będzie uwzględnić planach budżetowych – mówi Anna Rączkowska, partnerka w dziale doradztwa podatkowego, Deloitte.

Gminy a system kaucyjny

To głównie na gminach spoczywa obowiązek osiągnięcia określonych w dyrektywie unijnej poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Przedstawiciele tych jednostek samorządu terytorialnego obawiają się, że system kaucyjny może utrudnić im zwiększenie odsetka masy odpadów poddawanych recyklingowi. Podkreślono jednak, że ustawa wprowadzająca system kaucyjny ma zagwarantować, że w ogólnym rozrachunku nadal będą one wliczane do bilansu odpadów w gminie. Jednocześnie wskazano na wyzwania w zakresie sprawozdawczości względem miejsca zbiórki, a nie wytworzenia. Może to spowodować, że duże ośrodki miejskie, posiadające w swoich zasobach więcej punktów zbiórki, znajdą się na uprzywilejowanej pozycji.

Na podstawie analizy danych dotyczących odpadów poddawanych recyklingowi oraz opracowanego modelu, autorzy raportu wskazali, że od 2028 roku masa odpadów opakowaniowych zebranych w systemie kaucyjnym przewyższy obecnie odzyskiwany w ramach zbiórki komunalnej strumień tej frakcji. Natomiast udział ten będzie jedynie o około 0,2-0,4 p.p. wyższy niż udział odpadów wydzielanych w ramach obecnych systemów gminnych.

– System kaucyjny w założeniu ma stanowić istotne wsparcie w zakresie odzyskiwania odpadów opakowaniowych. Niemożliwe jest jednak całkowite wyeliminowanie obecnie funkcjonujących systemów gminnych i sortowni, które nadal będą odgrywać ważną rolę w procesie odzyskiwania odpadów opakowaniowych. Kluczowe jest, żeby opracować właściwe wytyczne w zakresie sprawozdawczości i rozliczeń finansowych. Umożliwi to uniknięcie powstania zarówno nierówności między gminami, jak również potencjalnego ubytku wartości gminnego rynku odbioru i zagospodarowania odpadów ze sprzedaży surowca oraz Dokumentów Potwierdzających Recykling– podkreśla Joanna Leoniewska-Gogola, liderka zespołu circular economy, Deloitte. Pełny raport do pobrania znajduje się tutaj.