ZUS jeszcze raz przeliczy emerytury osób, które były na wcześniejszych emeryturach przed 6 czerwca 2012 r. Dlaczego bez wyrównania? Adwokat krytykuje założenia specustawy

• Nowa ustawa będzie realnym wykonaniem nieopublikowanego dotąd wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 czerwca 2024 r.
• Dlaczego specustawa ma wejść w życie dopiero 1 czerwca 2026 r.?
• Brakuje odniesienia do toczących się spraw sądowych
• Ryzykowne ograniczenie kręgu beneficjentów nowych przepisów
• Mechanizm przeliczenia emerytury powszechnej
• Co z osobami, które pobierają nadal emerytury wcześniejsze i nie wystąpiły o emeryturę powszechną?
• Przeliczenie emerytury z urzędu
• Dlaczego nie ma mechanizmu wyrównania?
• Podsumowanie

Nowa ustawa będzie realnym wykonaniem nieopublikowanego dotąd wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 czerwca 2024 r.

Ustawa w istocie ma za zadanie „wykonać”, dotąd nieopublikowany w Dzienniku Ustaw, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 czerwca 2024 r. w sprawie SK 140/20 (dalej powoływany jako „wyrok TK”), choć w założeniach o tym wyroku nie ma mowy, co nie dziwi, skoro oficjalnie Rząd go nie uznaje i stąd nie publikuje w Dzienniku Ustaw. Jednak ten wyrok TK jest stosowany przez większość sądów i wywiera wpływ na praktykę orzeczniczą, a sprawa wymaga uregulowania.

Gwoli przypomnienia: Trybunał uznał, że narusza Konstytucję odliczanie od "kapitału emerytalnego" (kapitał początkowy wypracowany do 1998 r. + składki na ubezpieczenie emerytalne) kwot emerytur wcześniejszych (w tym górnicze, nauczycielskie), pobieranych przed ukończeniem 60 (kobiety) i 65 lat (mężczyźni) osobom, które złożyły wniosek o takie emerytury wcześniejsze przed dniem 6 czerwca 2012 r.

Wyrok ten stanowi obecnie podstawę wniosków wielu tysięcy emerytów o ponowne obliczenie ich świadczeń. ZUS niestety odmawia stosowania wyroku TK, co zmusza emerytów do poszukiwania drogi sądowej. Większość sądów ubezpieczeń społecznych uwzględnia ich odwołania, ale ZUS składa apelację, podnosząc przede wszystkim to, że wyrok TK nie został opublikowany w Dzienniku Ustaw, o czym decyduje Prezes Rady Ministrów, a więc nie wszedł w życie.

Projektowana ustawa, której założenia właśnie poznaliśmy, ma de facto stanowić realizację tego wyroku, stanowiąc „narzędzie prawne” dla ZUS, które umożliwi mu ponowne ustalenie wysokości emerytur.

Podobna ustawa została już uchwalona w 2020 r. na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2019 r. w sprawie P 20/16, który został także wydany na tle problemu odliczeń od „kapitału emerytalnego”, ale dotyczył jedynie kobiet z rocznika 1953 (ustawa o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 czerwca 2020 r., publ. w Dz.U. z 2020 r. poz. 1222). O ustawie tej i wyroku TK z 2019 r. wspomina się zresztą w wyżej wskazanych założeniach, podnosząc jednocześnie, dla uzasadnienia przyjęcia ustawy, której założenia dotyczą, że „Celem projektu ustawy jest uregulowanie problematycznej kwestii dotyczącej stosowania art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej w stosunku do osób urodzonych w latach innych niż w 1953 r. w sposób uwzględniający ochronę zasady zaufania obywatela do państwa, zasady sprawiedliwości społecznej oraz stan finansów publicznych.”

Jak widać, brak w założeniach odniesienia do samego wyroku TK jako uzasadnienia projektowanej ustawy, a jedynie do „problematycznej kwestii” zaistniałej w kontekście ochrony zasady zaufania obywatela do państwa. Jednak właśnie na naruszenie tej zasady zwrócił uwagę TK w wyroku z 4 czerwca 2024 r.

Przed przejściem do analizy założeń należy stwierdzić, że ich treść, w której autor (za założenia i projekt odpowiada Sebastian Gajewski, Podsekretarz Stanu w MRPiPS) w istocie odnosi się do wyroku TK (wprowadzonych przezeń kryteriów) oznacza, że Rząd choć wprost nie uznaje tego wyroku za obowiązujący, to jednak de facto zamierza go wykonać. A więc rząd faktycznie przyjął do wiadomości, że uzasadnienie tego wyroku stanowi – jeżeli tak to można nazwać – co najmniej kolejny głos w dyskusji i wypowiedź organu państwa odnośnie kontrowersyjnego zakresu stosowania art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej.
TK ponownie bowiem zwrócił uwagę na to, że stosowanie tego przepisu wobec pewnych osób narusza Konstytucję.

Rzeczona „problematyczna kwestia” związana z art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej, uznanie jej jako takowej, jest więc efektem dorobku TK i częściowo Sądu Najwyższego.

Dlaczego specustawa ma wejść w życie dopiero 1 czerwca 2026 r.?

Jeżeli chodzi o meritum założeń, to zaskakuje na pewno propozycja, aby ustawa weszła w życie z dniem 1 czerwca 2026 r. Jest to bardzo odległy termin i w przypadku braku publikacji wyroku TK skazuje na niepewność osoby, które zdecydowały się na drogę sądową. Mimo wielu wygranych w sądach I instancji (sądy okręgowe) nie wiadomo, jaka linia orzecznicza ukształtuje się w sądach apelacyjnych i Sądzie Najwyższym.

Dlatego wskazane jest, aby ustawa weszła w życie wcześniej. Można wyrazić nadzieję, że w toku prac nad projektem lub procesu ustawodawczego nastąpi w tym zakresie stosowna zmian, chyba że Rząd z góry zakłada, że proces ustawodawczy będzie trwał kilkanaście miesięcy.

Brakuje odniesienia do toczących się spraw sądowych

W założeniach nowej ustawy brak także opisu dotyczącego osób, które już wystąpiły na drogę sądową. Powstaje pytanie, co w sytuacji, gdyby sprawa taka jeszcze się toczyła, a ustawa weszła w życie? W poprzedniej ustawie, dotyczącej rocznika 1953 z 2020 r., uznano za stosowne zawiesić postępowania sądowe, dać ZUS czas na wydanie decyzji (styczeń 2021 r.), a po wydaniu decyzji postępowania były umarzane. Uznawano bowiem, że w ten sposób zaspokojono „roszczenia”, których dotyczyło postępowanie sądowe. Ustawa jednak zakładała, że postępowanie sadowe umarza się z mocy prawa z dniem wydania przez ZUS decyzji zaspokajającej roszczenie w całości (art. 2 ust. 4 ustawy zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 czerwca 2020 r., publ. w Dz.U. z 2020 r. poz. 1222).

Zatem projektowana regulacja również powinna zakładać, że postępowanie sądowe nie jest przeszkodą do wydania decyzji przez ZUS, ale tylko w przypadku zaspokojenia przezeń „roszczenia” w całości postępowanie sądowe powinno być umorzone.

Można jednak spodziewać się, że tak nie będzie i ustawodawca będzie dążył do tego, aby postępowania umorzyć, gdyż wprost nie uznaje się wyroku TK, a projektowana ustawa, o czym dalej, ma wprowadzić duże ograniczenia w ponownym ustalaniu emerytur na skutek wyroku TK. Innymi słowy, na skutek ustawy emeryt otrzyma mniej, niż gdyby wygrał sprawę w sądzie. Chodzi więc o to, aby nie mógł takiej sprawy kontynuować. Jednak w tym zakresie brak jakiegokolwiek opisu w założeniach i dopiero po poznaniu projektu będzie można szerzej się wypowiedzieć. Na tę chwilę uważam, biorąc pod uwagę także odległą projektowaną datę wejścia w życie ustawy, że postępowania sądowe warto kontynuować, skoro i tak ustawa da dodatkową możliwość przeliczenia – np. w przypadku przegrania sprawy otrzymujemy w ten sposób drugą szansę, oparta na ustawie, a w przypadku wygrania sprawy, postępowanie sądowe może dać więcej (korzystniejsze przeliczenie niż projektowane).

Ryzykowne ograniczenie kręgu beneficjentów nowych przepisów

Głównym założeniem projektu jest ograniczenie osób objętych ustawą, czyli usunięciem z ich decyzji o przyznaniu emerytury w wieku powszechnym przedmiotowego odliczenia od „kapitału emerytalnego” pobranych emerytur wcześniejszych do pewnej grupy roczników kobiet i mężczyzn, a także proponuje się, aby ustawa objęła osoby, których data przyznania prawa do emerytury wcześniejszej przypada przed 6 czerwca 2012 r.

Założenia stanowią, że ustawa ma dotyczyć kobiet, których data urodzenia przypadała w latach 1954-1959, a w przypadku mężczyzn w latach 1949-1952 oraz w 1954 r. W przypadku kobiet proponuje się, by datą graniczną był rok urodzenia 1959, a w przypadku mężczyzn rok 1954 (5-letnia różnica wieku emerytalnego), ze względu na fakt, że wcześniejsze emerytury zostały zniesione z końcem 2008 r.

W mojej ocenie stawianie takich ograniczeń w zakresie górnej granicy (bo dolną wyznacza rok 1949 r., jako data urodzenia osób objętych nowym systemem emerytalnym) jest ryzykowne. Zdarzają się bowiem osoby, które pobierają emerytury branżowe - wcześniejsze, a które urodziły się później. Próba ustalenia a priori wszystkich uprawnionych roczników w oparciu o datę zniesienia emerytur wcześniejszych może bowiem nie uwzględniać różnych mniej lub bardziej wyjątkowych przypadków, z których projektodawcy mogą nie zdawać sobie sprawy. Można zatem sądzić, że wprowadzenie tego ograniczenia ma na celu zmniejszenie zakresu skutków ustawy. W mojej ocenie ograniczenie takie jest też sprzeczne ze wskazaniami wyroku TK, który jako datę kluczową wskazał dzień 6 czerwca 2012 r. – przed tym dniem należało przejść na emeryturę wcześniejszą (złożyć wniosek), niezależnie od daty urodzenia. Zatem to tę przesłankę powinien weryfikować ZUS, a nie datę urodzenia emeryta.

W założeniach zresztą nawiązuje się do tej daty i jest to jasne odniesienie do warunku wynikającego z wyroku TK, o którym wprost w założeniach projektu się nie wspomina. TK zauważył w wyroku, że kontrowersyjny – przynajmniej w pewnym zakresie – art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej został wprowadzony ustawą ogłoszoną w Dzienniku Ustaw 6 czerwca 2012 r.
Projektodawca zauważa, że „W przypadku osób, które przeszły na emerytury wcześniejsze po tej dacie, nie może być mowy o naruszeniu wobec nich przez art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej zasady zaufania obywatela do państwa. W chwili przejścia na emeryturę wcześniejszą miały bowiem pełną świadomość, że ich kapitał emerytalny do emerytury powszechnej zostanie pomniejszony o kwoty pobranych emerytur wcześniejszych.”
Systemowo oczywiście jest to uzasadnione, choć jest to oczywiście fikcja prawna, bo spotkałem się z wieloma osobami, które nie miały takiej świadomości, a ZUS w momencie składania wniosków wcale emerytów o konsekwencjach tego wyboru nie informował. Można jednak przyjąć, że w tym wypadku założenia po prostu odzwierciedlają stanowisko TK.

Projektodawcy nawiązują w tym zakresie do orzecznictwa Sądu Najwyższego i uzasadnienia wyroku TK, ale część sądów powszechnych uwzględnia odwołania i takich emerytów. Wskazuje się przy tym, że skoro zostało zawiedzione zaufanie obywateli do państwa i to państwo wprowadziło taki przepis, zaskakując emerytów, którym w momencie przechodzenia na emerytury wcześniejsze nikt nie mówił, jakie będzie miało to konsekwencje dla wysokości właściwej emerytury powszechnej, to nie można oczekiwać od obywatela, aby był w jakiś sposób czujny, śledził na bieżąco przepisy i zachowywał się pro-aktywnie, starając się unikać zastawionych na niego pułapek. Wejście w życie tego przepisu powinno być poprzedzone kampanią informacyjną ZUS skierowaną do tych emerytów. Bez takiej informacji nie sposób przyjąć, że jest to rozwiązanie prawidłowe, a na pewno może być łagodzone (np. poprzez odliczanie tylko tych kwot emerytur wcześniejszych, które pobrano po wejściu w życie tego przepisu albo po osiągnięciu powszechnego wieku emerytalnego).

Mechanizm przeliczenia emerytury powszechnej

Sam mechanizm przeliczenia emerytur ma być specyficzny – zwraca uwagę wyłączenie waloryzacji kapitału początkowego i składek przez okres pobierania emerytury wcześniejszej. To istotne novum, które wpłynie znacząco na wynik operacji przeliczenia.
W założeniach proponuje się, by osobom, których emerytura powszechna została zmniejszona, ponownie ustalić wysokość nowej emerytury powszechnej, na moment złożenia wniosku o ustalenie tej emerytury, ale bez uwzględniania waloryzacji rocznych kapitału początkowego i składek na koncie ubezpieczonego — w okresie pobierania emerytury wcześniejszej do momentu osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego.

Propozycja ta nie jest do końca jasna, ale można rozumieć ją tak, że przez czas pobierania emerytury wcześniejszej (niejednokrotnie, np. w przypadku emerytur branżowych, chodzi o wiele lat) do osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego nie dochodzi o waloryzacji kapitału początkowego i składek. Jest to fundamentalna zmiana, zupełnie inna regulacja niż w ustawie z 2020 r.

Taka regulacja stanowiłaby radykalnie zmniejszenie przeliczanych emerytur w stosunku do tego, co obecnie emeryci mogą na skutek wyroku TK uzyskać w sądach.

Jednak zapis w założeniach jest mało konkretny i dużo zależy od szczegółów, które będą zawarte w projekcie ustawy.

Co z osobami, które pobierają nadal emerytury wcześniejsze i nie wystąpiły o emeryturę powszechną?

W omawianych założeniach nowej specustawy wskazuje się też, że proponowane rozwiązanie dotyczyć będzie również osób, które pobierają nadal emerytury wcześniejsze i nie wystąpiły z wnioskiem o emeryturę powszechną. Takich osób jest, jak wynika z mojej praktyki, nadal dość dużo (nie złożyły wniosku o tzw. przeliczenie).
Zatem dość istotną zmianą i to poniekąd o charakterze systemowym, jest przyjęcie, że ZUS z urzędu wyda decyzje o przyznaniu emerytury powszechnej wobec osób, które jeszcze takie wniosku nie złożył, a pobierają emeryturę wcześniejszą. Pamiętamy bowiem, że od lat powtarzano, że emerytura powszechna jest na wniosek i emeryt ma prawo opóźniać moment przejścia na emeryturę, aby podwyższyć świadczenie. Stąd ZUS wydawał takie decyzje z urzędu tylko wobec osób uprawnionych do renty.
Oczywiście, jest to trochę inna sytuacja, ale można rozważyć inne opcje, w tym np. prawo wyboru (zawieszenie poboru emerytury wcześniejszej z zachowaniem waloryzacji kapitału i składek, co może być korzystne np. dla osób pracujących i mających bieżące źródło utrzymania).

Założenia w tym zakresie są też zaskakujące. Proponuje się, że w przypadku osób, które nie wystąpiły z wnioskiem o emeryturę powszechną, obliczenie tej emerytury nastąpi w czerwcu 2026 r. na zasadach tożsamych, jak w przypadku osób, które wcześniej wystąpiły z wnioskiem o emeryturę, tj. ustalenie nowej wysokości emerytury powszechnej bez pomniejszania kapitału emerytalnego o kwoty pobranych emerytur wcześniejszych, przyjmując jakby wniosek został złożony na dzień ukończenia powszechnego wieku emerytalnego, a w związku z tym przy zastosowaniu średniego dalszego trwania życia wyznaczonego na moment osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego obowiązującego daną osobę.

Przeliczenie emerytury z urzędu

W projekcie omawianej specustawy ma być przewidziane, że ustalenie wysokości emerytury dokonywane byłoby przez ZUS z urzędu, a także że nowe przepisy znajdą zastosowanie również w odniesieniu do rent rodzinnych.

Dlaczego nie ma mechanizmu wyrównania?

Istotne jest także, w kontekście pytania, czy kontynuować albo zaczynać postępowania sądowe, że założenia nowej ustawy nie przewidują mechanizmu wyrównania świadczenia emerytalnego tym emerytom, którzy pobierają emeryturę pomniejszoną o łączną sumę świadczeń emerytalnych pobranych przed osiągnięciem powszechnego wieku emerytalnego.
Czyli jeżeli ZUS wypłacał zbyt niską emeryturę powszechną przez kilka lat, bo odliczył niezgodnie z Konstytucją pobrane emerytury wcześniejsze, to ZUS ustali tylko nową wysokość na przyszłość, a nie wypłaci wyrównania za ostatnie trzy lata, co ma obecnie miejsce (choć nie każdy sąd oczywiście uznaje odpowiedzialność ZUS i nakazuje wypłatę wyrównania – to jednak temat na inną wypowiedź; praktyka w tym zakresie jest bowiem bardzo różna).

Projektodawcy wskazują, że „Adresaci tej ustawy są bowiem grupą uprzywilejowaną. Mogli oni skorzystać z przywileju przejścia na wcześniejszą emeryturę, mimo tego, że nowy system emerytalny, do którego przynależeli, tego co do zasady nie przewidywał; mogli skorzystać z prawa do przejścia na emeryturę powszechną, czyli przejścia z „emerytury na emeryturę”, mimo, że ich konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego ze względu na wiek zostało zrealizowane przez nabycie prawa do emerytury wcześniejszej, a dodatkowo – projektowana ustawa umożliwia im ponowne ustalenie wysokości emerytury powszechnej z pominięciem mechanizmu pomniejszania podstawy emerytury powszechnej o pobrane emerytury wcześniejsze.”

W mojej ocenie brak wyrównania jest błędem i wynika chyba tylko z konieczności ograniczenia jednorazowych wydatków budżetu. Przecież zaniżenie emerytur przez lata jest faktem i ma ono charakter niekonstytucyjny. Stąd podnoszenie kwestii „uprzywilejowania” uważam za niewłaściwe.

Podsumowanie

Z pewnością na bardziej szczegółową analizę przyjdzie jeszcze czas, gdy poznamy sam projekt ustawy, a nie tylko założenia. Jednak już teraz budzą one zasadnicze wątpliwości i nakazują wstrzemięźliwość w ocenie projektu.

Można także założyć, że uzasadnione jest kontynuowanie spraw w sądach wszczętych z odwołań od decyzji ZUS, które odmawiają ponownego ustalenia wysokości emerytury na podstawie wyroku TK, skoro ustawa raczej ograniczy uprawnienia emerytów. W przypadku zaś zawsze możliwej przegranej w sądzie, ustawa daje drugą szansę – nową podstawę prawną przeliczenia (bo przecież wg projektodawców nie będzie nią sam wyrok TK). Czemu zatem nie skorzystać z dwóch szans:
1) postępowania sądowego;
2) ewentualnie ustawy?
Wycofywanie odwołań z sądów bądź wstrzymywanie się z postępowaniami sądowymi z uwagi na opublikowanie założeń do projektu uważam więc za niezasadne.

adw. Konrad Giedrojć
www.giedrojc.eu

Źródło: Projekt ustawy o ustalaniu wysokości emerytur z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dla osób, które do dnia 6 czerwca 2012 r. przeszły na emerytury na zasadach obowiązujących osoby urodzone przed 1 stycznia 1949 r.