Zmiany prawa wyborczego mogą prowadzić do naruszenia praw i wolności obywateli. RPO o nowelizacji Kodeksu wyborczego

• Ograniczenie obowiązku organizacji bezpłatnego gminnego przewozu wyborców do gmin wiejskich i wiejsko-miejskich
• Powrócić do szerszej możliwości głosowania korespondencyjnego
• Rejestracja głosowania przez mężów zaufania narusza zasadę tajności wyborów  
• Dostępność procedur wyborczych dla osób z niepełnosprawnościami 
• Brak jawności Centralnego Rejestru Wyborców
• Zawężenie podstaw reklamacji na nieprawidłowości w Centralnym Rejestrze Wyborców
• Przepisy Kodeksu wyborczego a ochrona danych osobowych
• Sytuacja wyborców niebędących obywatelami polskimi
• Zmiana przesłanek czynnego prawa wyborczego w wyborach rady gminy oraz wójta gminy
• Sytuacja wyborców z niepełnosprawnościami 
• Kompetencja do stworzenia i prowadzenia systemu teleinformatycznego obsługującego Centralnych Rejestr Wyborczy
• Vacatio legis

Zmiany prawa wyborczego są przedmiotem nowelizacji Kodeksu wyborczego, którą Sejm uchwalił 26 stycznia 2023 r. Rozwiązania mają na celu zwiększenie frekwencji w wyborach oraz  transparentności i przejrzystości procesu wyborczego. Ponadto wprowadzają Centralny Rejestr Wyborców. Ustawa trafiła do Senatu. RPO skierował swoją opinię na temat nowelizacji do marszałka izby wyższej parlamentu.

Ograniczenie obowiązku organizacji bezpłatnego gminnego przewozu wyborców do gmin wiejskich i wiejsko-miejskich

Sam pomysł dowożenia na wybory obywateli dotkniętych wykluczeniem transportowym jest słuszny, ale wątpliwości budzi ograniczenie tego tylko do obszarów wiejskich.

Na wójcie gminy wiejskiej oraz gminy wiejsko-miejskiej ma spoczywać zadanie organizacji bezpłatnego gminnego przewozu dla wyborców w stałym obwodzie głosowania obszarze danej gminy, jeżeli w niej: 

1)    nie funkcjonuje w dniu wyborów publiczny transport zbiorowy, lub
2)    jeżeli najbliższy przystanek komunikacyjny oddalony jest o ponad 1,5 km od lokalu wyborczego.

Propozycja ta ma na celu ułatwienie korzystania z praw wyborczych osobom dotkniętych tzw. wykluczeniem transportowym. Ogólny kierunek propozycji należy uznać za słuszny, jako wpływający na lepszą realizację zasady równości wyborów oraz demokracji jako takiej, poprzez zwiększenie frekwencji wyborczej i włączenia większej liczby obywateli w proces wyborczy.

Może to jednak budzić wątpliwości z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości wyborów – z uwagi na objęcie nim jedynie gmin wiejskich oraz miejsko-wiejskich. Ograniczenie to opiera się na mylnym założeniu, że wykluczenie transportowe nie istnieje na terenach miejskich – tym bardziej przy kryterium 1,5 km odległości od lokalu wyborczego. Przyjęcie  tego ograniczenia może prowadzić do nierównego traktowania obywateli znajdujących się w podobnej sytuacji, co może naruszać zasadę równości  (art. 32 Konstytucji ). 

Wprowadzenie transportu do lokalu wyborczego dla wyborców z niepełnosprawnościami oraz osób starszych należy ocenić pozytywnie. RPO od wielu lat działa na rzecz zwiększenia dostępności lokali wyborczych dla osób z niepełnosprawnościami. Wg PKW w wyborach prezydenckich 2020 r. do potrzeb tych osób nie było dostosowanych aż 43% stałych obwodów głosowania. Problem ma zatem charakter powszechny, a nie został uwzględniony w ustawie. 

Dlatego RPO ponownie rekomenduje zmianę przepisów dla zapewnienia wyborcom z niepełnosprawnościami szerszej ochrony ich praw poprzez poszerzenie regulacji co do dostępności lokali wyborczych.

Powrócić do szerszej możliwości głosowania korespondencyjnego

Ponadto RPO wraca do sugerowanego przez niego od lat przywrócenia szerszej możliwości głosowania korespondencyjnego. Zostało to  wprowadzone w 2011 r., m.in. z myślą o osobach z niepełnosprawnościami oraz wyborców z zagranicy. Przy okazji prac nad ustawą, której celem ma być zwiększenie gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady powszechności wyborów, rekomendacje rozszerzenia instytucji głosowania korespondencyjnego należy ponowić.

Rejestracja głosowania przez mężów zaufania narusza zasadę tajności wyborów  

Istotne zastrzeżenia z punktu widzenia zasad wyborczych oraz konstytucyjnych praw i wolności obywateli budzi propozycja dopuszczalności rejestrowania z wykorzystaniem własnych urządzeń czynności obwodowych komisji wyborczych przez mężów zaufania przez cały czas głosowania w lokalu. Dotychczas przepis dopuszczał rejestrowanie czynności komisji do momentu otwarcia lokalu oraz po jego zamknięciu (a więc w trakcie liczenia głosów). 

Proponowane rozwiązanie jest wątpliwe z punktu widzenia poszanowania praw wyborczych. Może ono nie tylko zniechęcać niektórych obywateli do udziału w głosowaniu, ale także prowadzić do naruszenia zasady tajności głosowania. Nie odnosi się ona wyłącznie do aspektu tajności głosu, ale wymaga również zapewnienia wyborcy możliwości głosowania w warunkach wyłączających jawność. W kodeksie dobrych praktyk Komisji Weneckiej podniesiono, że nawet sam fakt udziału w wyborach przez danego wyborcę może być odbierany jako działania polityczne, dlatego m. in. spisy wyborców ze wskazaniem, czy dany wyborca brał udział w głosowaniu, czy nie, nie powinny być upubliczniane. 

Tymczasem powstaje obawa, czy nowe regulacje nie umożliwią uzyskania w sposób nieuzasadniony wiedzy o tym, który z wyborców wziął udział w głosowaniu w związku z tym, że nie wskazują precyzyjnych warunków, w tym przede wszystkim ściśle określonych ograniczeń przetwarzania oraz udostępniania (i ewentualnego upubliczniania) tak powstałych materiałów. Stwarza to obawę co do zapewnienia jednej z podstawowych zasad wyborów, jaką jest zasada tajności. 

Obecne brzmienie przepisów nie przewiduje też gwarancji wykluczających naruszenie także prawa do ochrony własnego wizerunku oraz prawa do prywatności (art. 47 Konstytucji).

Regulacja ta budzi ponadto istotne wątpliwości z punktu widzenia poszanowania przepisów o ochronie danych osobowych. Wątpliwości budzić może także możliwość przekazywania zarejestrowanych materiałów do ministra właściwego ds. informatyzacji. Problematyczne jest zwłaszcza przepis, że jedynym podmiotem uprawnionym do przechowywania zarejestrowanych materiałów będzie organ władzy wykonawczej – a nie PKW, która odpowiada za wybory. 

Dostępność procedur wyborczych dla osób z niepełnosprawnościami 

Ułatwienia oraz formy komunikacji urzędowej przewidziane z myślą o wyborcach z niepełnosprawnościami powinny być dostępne niezależnie od faktu posiadania orzeczenia o niepełnosprawności. Wiele osób go zaś nie ma – posiadanie go jest bowiem prawem, a nie obowiązkiem. 

RPO wskazuje też na kwestię zgłoszenia zamiaru głosowania korespondencyjnego. Zmiany usuwają możliwość zgłoszenia go za pomocą telefaksu, bo forma ta przestała funkcjonować. Ponadto umożliwiają one zgłoszenie zamiaru głosowania korespondencyjnego osobie niepełnosprawnej lub podlegającej obowiązkowej kwarantannie, izolacji lub izolacji w warunkach domowych również telefonicznie. Warto wskazać na szczególne potrzeby niektórych osób z niepełnosprawnościami, w tym m. in. osób głuchych. Wysłanie zgłoszenia może bowiem w przypadku niektórych z nich wymagać pomocy osoby trzeciej. Należy zatem rozważyć doprecyzowanie przepisów.

Według RPO należy rozważyć doprecyzowanie uchwalonych przepisów przez wskazanie, że dopuszczalne jest zgłoszenie zamiaru głosowania korespondencyjnego oraz zgłoszenia potrzeby skorzystania z transportu do lokalu wyborczego w formie nagrania w polskim języku migowym, wiadomości mailowej, czy innej dogodnej formie. Chodzi o to, aby każda zainteresowana osoba mogła złożyć wniosek w dogodnej formie i języku. 

Brak jawności Centralnego Rejestru Wyborców

Rejestry wyborców prowadzone przez gminy mogą być szeroko udostępniane i każdy ma prawo do domagania się usunięcia nieprawidłowości w nich. Uchwalona zmiana pomija zasadę jawności rejestru i przewiduje, że dostęp do danych w Centralnym Rejestrze Wyborców będzie ograniczony tylko do danych własnych obywatela. 

Stanowi to odejście od podstawowych zasad prowadzenia ewidencji osób posiadających prawa wyborcze, które mają na celu zapewnienie transparentności i rzetelności procesów wyborczych w ramach społecznej kontroli działań organów władzy. Obecnie zasada jawności rejestru wyborców stanowi o udostępnianiu rejestru, a nie  poszczególnych jego wpisów. Proponowana zmiana rezygnuje z jawności rejestru, co uniemożliwia obywatelom kwestionowanie prawidłowości jego danych.

Jawność rejestru ma zaś istotne znaczenie jako gwarancja prawidłowości realizacji praw wyborczych obywateli, zapewnienia równości praw wyborczych oraz kontroli przebiegu procedur wyborczych pod względem ewentualnych nadużyć. 

Zawężenie podstaw reklamacji na nieprawidłowości w Centralnym Rejestrze Wyborców

Nowe przepisy ograniczają możliwość reklamacji jedynie do przypadków związanych „z nieprawidłowym ujęciem wyborcy w obwodzie głosowania”. Podstawą reklamacji nie będą mogły być inne nieprawidłowości, np. pominięcie wyborcy w rejestrze. W związku z ograniczeniem dostępu do rejestru jedynie do danych własnych, podstaw nie będą mogły stanowić także zarzuty nieprawidłowości odnoszących się do danych innych obywateli ujętych w rejestrze, co – nawet przy wskazanym braku dostępu do zawartych tam cudzych danych osobowych – nie znajduje uzasadnienia. Stanowi to nieuzasadnione ograniczenie prawa do sądu w kontekście skutecznej ochrony równości praw wyborczych oraz rzetelności procesu wyborczego.

W  przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w danych osobowych nie będzie miał już zastosowania tryb reklamacyjny. W tym zakresie bowiem CRW będzie zasilany danymi z rejestru PESEL i w przypadku niezgodności dane będą musiały wpierw być poprawione w tamtym rejestrze. 

Przepisy Kodeksu wyborczego a ochrona danych osobowych

Niektóre przepisy co do rejestru budzą wątpliwości również z punktu widzenia prawa do ochrony danych osobowych, a także prawa do prywatności – gwarantowanych w art. 51 i 47 Konstytucji oraz rozporządzenia RODO. 

Centralny rejestr, który ma zastąpić dotychczasowe rejestry wyborców prowadzonych przez gminy, należy bowiem postrzegać przede wszystkich z perspektywy zapewnienia gwarancji bezpieczeństwa danych osobowych przetwarzanych w tym systemie. 

Sytuacja wyborców niebędących obywatelami polskimi

Wątpliwości RPO budzi też konieczność posiadania nr PESEL dla obywateli UE korzystających z praw wyborczych w Polsce. Może to utrudnić korzystanie z ich praw wyborczych. 

Obywatele UE są w tym przypadku zobowiązani do podania bardziej szczegółowych danych osobowych, niż wymagane przez Kodeks wyborczy i bez możliwości usunięcia danych z rejestru PESEL. Budzi to dodatkowo wątpliwości z punktu widzenia zasady minimalizacji danych wynikającej z RODO. 

Zmiana przesłanek czynnego prawa wyborczego w wyborach rady gminy oraz wójta gminy

Czynne prawo wyborcze w wyborach rady gminy ma przysługiwać obywatelom polskim, obywatelom UE niebędącym obywatelami polskim oraz obywatelom Wielkiej Brytanii,  którzy najpóźniej w dniu głosowania ukończą 18 lat, oraz stale mieszkają w danej gminie. Intencją było dostosowanie regulacji kodeksowej do sytuacji po brexicie.

Definicją stałego zamieszkania jest „zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu”. Przesłanka stałego zamieszkania odnosi się zatem do okoliczności czysto faktycznych i nie jest  tożsama z zameldowaniem. Podobnie przesłanka stałego zamieszkiwania nie może odnosić się do kwestii legalności pobytu. 

W tym zakresie proponowane uaktualnienie Kodeksu nie odpowiada w pełni treści „pobrexitowej”  umowy między RP i Wielką Brytanią. 

Sytuacja wyborców z niepełnosprawnościami 

Taki wyborca ma być ujmowany w spisie wyborców w wybranym przez niego stałym obwodzie głosowania gminy właściwej dla adresu zameldowania na pobyt stały lub adresu stałego zamieszkania, w którym lokal obwodowej komisji jest dostosowany  do potrzeb wyborców niepełnosprawnych – jeżeli lokal obwodowej komisji właściwej dla wyborcy nie spełnia tych warunków po złożeniu wniosku o jednorazową zmianę miejsca głosowania.

Wydaje się, że uwzględniając możliwości systemów informatycznych byłoby możliwe uwzględnienie potrzeb zgłaszanych przez takich wyborców również na przyszłość, co mogłoby ułatwić korzystanie z praw wyborczych w przypadku osób, których stan zdrowia znacząco utrudnia dokonywanie czynności urzędowych, w tym z użyciem sprzętu teleinformatycznego. Zasadne byłoby prowadzenie w ramach rejestru publicznie dostępnej listy lub mapy dostosowanych lokali wyborczych.

Kompetencja do stworzenia i prowadzenia systemu teleinformatycznego obsługującego Centralnych Rejestr Wyborczy

Funkcjonowanie infrastruktury pozwalającej na działanie rejestru ma należeć do zadań ministra spraw wewnętrznych. System teleinformatyczny służący elektronicznej obsłudze czynności ma być stworzony zgodnie z wymaganiami ustalonymi przez PKW i pod jej nadzorem. Inaczej ma być w przypadku systemów i urządzeń obsługujących czynności  związane z organizacją głosowania. Do ich obsługi będzie można stosować jedynie system teleinformatyczny, do którego prawa majątkowe przysługują wyłącznie Skarbowi Państwa, oraz urządzenia techniczne, do których prawa majątkowe przysługują wyłącznie Skarbowi Państwa, jednostkom samorządu terytorialnego lub podmiotom im podległym. Urządzenia te będą musiały być usytuowane na terytorium RP i być w wyłącznej dyspozycji PKW i Krajowego Biura Wyborczego. Utrzymanie i rozwój systemu nie mogą być powierzane podmiotom zewnętrznym w stosunku do KBW.

Wydaje się, że organizacja głosowania oraz prowadzenie rejestru wyborczego mogą w równym stopniu wpływać na prawidłowość i rzetelność wyborów i referendów. Różnicowanie regulacji dotyczących prowadzenia systemów teleinformatycznych do obsługi tych dwóch zadań  nie wydaje się zatem uzasadnione i powinno pozostawać w gestii  PKW.

Vacatio legis

W odniesieniu do vacatio legis wynoszącej 14 dni RPO przypomina, że co do zasady wprowadzane w prawie wyborczym zmiany nie powinny mieć miejsca w okresie krótszym niż 6 miesięcy przed kolejnymi wyborami  W związku ze zbliżającymi się terminami zarządzenia wyborów parlamentarnych wydaje się, że treść przepisów końcowych powinna zostać przeredagowana na wypadek bliskości lub zbiegu tych terminów z uchwaleniem projektowanej ustawy. 

Urzeczywistnienie zmian wynikających z utworzenia CRW i przystosowanie się organów do jego obsługi może stanowić pewne wyzwanie, dla którego proponowany termin vacatio legis może okazać się zbyt krótki. Może to negatywnie wpłynąć na uprawnienia obywateli.