Prezes NBP przed Trybunałem Stanu? Czy zawieszenie w czynnościach jest zgodne z konstytucją? Jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego

• Czy zawieszenie w czynnościach prezesa NBP po uchwale Sejmu o postawieniu przed Trybunałem Stanu jest zgodne z konstytucją. Wniosek grupy posłów
• Co orzekł Trybunał Konstytucyjny
• Zasada niezależności Narodowego Banku Centralnego
• Niezależność NBP a postawienie Prezesa NBP w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu
• Ocena konstytucyjności badanych przepisów ustawy o Trybunale Stanu
• Skutek wyroku TK

Czy zawieszenie w czynnościach prezesa NBP po uchwale Sejmu o postawieniu przed Trybunałem Stanu jest zgodne z konstytucją. Wniosek grupy posłów

Trybunał Konstytucyjny dokonywał w tej sprawie kontroli zgodności:
1)    art. 11 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (dalej jako „ustawa o Trybunale Stanu”)
- z art. 42 ust. 3 w zw. z art. 60 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;
2)    art. 11 ust. 1 zdanie drugie ustawy o Trybunale Stanu w zakresie, w jakim odnosi się do Prezesa Narodowego Banku Polskiego
- z art. 227 Konstytucji RP oraz art. 130 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 25 marca 1957 r. (dalej: „TfUE”), art. 7 i art. 14 ust. 2 Protokołu nr 4 do Traktatu o Unii Europejskiej w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego (dalej: „Protokół nr 4”);
3)    art. 13 ust. 1a ustawy o Trybunale Stanu w zakresie, w jakim nie przewiduje większości kwalifikowanej w odniesieniu do postawienia w stan oskarżenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego
- z art. 227 Konstytucji RP oraz art. 130 TfUE, art. 7 i art. 14 ust. 2 Protokołu nr 4.

Grupa Posłów na Sejm RP (wnioskodawcy) we wniosku do TK wskazała niezgodność z Konstytucją automatycznego, dokonywanego ex lege, zawieszenia w czynnościach osoby, wobec której Sejm podejmie uchwałę o pociągnięciu jej do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. 
Zdaniem wnioskodawców uchwała tego rodzaju może zostać podjęta także wobec Prezesa Narodowego Banku Polskiego i to wyłącznie bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. 

Posłowie wskazali, że ustawa o Trybunale Stanu nie przewiduje w tym zakresie żadnych gwarancji procesowych osobie zawieszanej w czynnościach - nie określa maksymalnych granic czasowych zawieszenia, czy też możliwości wzruszenia tej decyzji.
 W końcu samą decyzję o zawieszeniu podejmuje nie organ sądowy lub podobny (jak Trybunał Stanu), a Sejm, będący ciałem stricte politycznym.  

Ponadto, jak ponoszą wnioskodawcy, przedłużające się zawieszenie w czynnościach danej osoby może też powodować utratę zaufania opinii publicznej wobec niej, co jest niezbędnym elementem piastowania funkcji w ramach konstytucyjnych centralnych organów państwa. 

Wszystko to powoduje, iż standard wynikający z domniemania niewinności, który nakazuje traktowanie osoby jako niewinnej do czasu przełamania domniemania prawomocnym wyrokiem i który ma na celu chronić osobę podejrzaną przed nieproporcjonalną ingerencją w jej dobra prawne oraz chronić jej dobre imię w oczach opinii publicznej (art. 42 ust. 3 Konstytucji RP), jest w ocenie wnioskodawców iluzoryczny, a czasowe złożenie osoby z urzędu bez żadnych gwarancji proceduralnych i bez kontroli nad polityczną decyzją Sejmu stanowi nieproporcjonalne naruszenie prawa gwarantującego równy dostęp do służby publicznej (art. 60 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Zdaniem wnioskodawców norma powodująca automatyczne zawieszenie w czynnościach po podjęciu przez Sejm uchwały o postawieniu danej osoby przed Trybunałem Stanu w sytuacji, gdy odnosi się do Prezesa Narodowego Banku Polskiego, jest niezgodna z konstytucyjnymi i unijnymi gwarancjami dotyczącymi niezależności Narodowego Banku Polskiego i jego Prezesa. Uchwała Sejmu, zgodnie z art. 13 ust. la ustawy o Trybunale Stanu, podejmowana jest bezwzględną większością głosów, a nie wymagającą ponadpartyjnego konsensu większością kwalifikowaną. Tym samym wnioskodawcy zaznaczają, iż istota gwarancji niezależności Narodowego Banku Polskiego oraz jego Prezesa, która wynika zarówno z art. 227 Konstytucji RP, jak i przepisów prawa pierwotnego Unii Europejskiej, może być dowolnie ograniczana przez bezwzględną większość posłów, a więc w skrajnym przypadku jedynie 116 posłów. Jest więc zdaniem wnioskodawców, a wbrew intencjom ustawodawcy, zbyt niska, aby uchronić tę procedurę od wpływów politycznych i stosowania celem wywierania wpływu na Prezesa i cały Narodowy Bank Polski, który powinien móc w sposób niezależny realizować swoje konstytucyjne kompetencje w zakresie polityki pieniężnej.

Co orzekł Trybunał Konstytucyjny

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 stycznia 2024 r. uznał za niezgodne z Konstytucją RP przepisy o Trybunale Stanu stanowiące, że uchwała Sejmu podjęta bezwzględną większością głosów o postawieniu przed Trybunał Stanu prezesa NBP powoduje zawieszenie go w czynnościach.

Trybunał Konstytucyjny orzekł w tym wyroku, że:
1. Art. 11 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 13 ust. 1a ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu w zakresie, w jakim umożliwia zawieszenie w czynnościach Prezesa Narodowego Banku Polskiego wskutek podjęcia przez Sejm, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, uchwały o pociągnięciu Prezesa Narodowego Banku Polskiego do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, jest niezgodny z art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Art. 13 ust. 1a ustawy o Trybunale Stanu, w jakiej odsyła do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Stanu, jest niezgodny z art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji.
3. Art. 13 ust. 1b ustawy o Trybunale Stanu, wskutek pominięcia odesłania do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Stanu, jest niezgodny z art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji.

W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.

Orzeczenie zapadło większością głosów.

Zdanie odrębne do wyroku złożyli: sędzia TK Bartłomiej Sochański i sędzia TK Rafał Wojciechowski.

Problem konstytucyjny
Podstawowym problemem konstytucyjnym w tej sprawie była ocena zgodności z Konstytucją regulacji ustawowej umożliwiającej automatyczne zawieszenie w czynnościach Prezesa Narodowego Banku Polskiego wskutek jego pociągnięcia do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu uchwałą Sejmu podjętą jedynie bezwzględną większością głosów przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Przedmiot kontroli
Ostatecznie, przedmiotem kontroli była norma prawna skutkująca zawieszeniem Prezesa NBP wskutek podjęcia przez Sejm, bezwzględną większością głosów przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, uchwały o jego pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, jak też dwa przepisy, dodane do niej przez ten sam przepis ustawy nowelizującej z 2001 r, przewidujące większość bezwzględną przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów dla podjęcia uchwały o pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu podmiotów w nim wskazanych (art. 13 ust. 1a ustawy o Trybunale Stanu) oraz drugi – przewidujący większość trzech piątych ustawowego składu dla podjęcia uchwały o pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu wskazanych w nim organów (art. 13 ust. 1b ustawy o Trybunale Stanu).

Zasada niezależności Narodowego Banku Centralnego

W uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że z art. 227 ust. 1 Konstytucji wynika zasada niezależności NBP od innych organów władzy publicznej. Zdaniem Trybunału, niezależność NBP jest implicite gwarantowana przez ten przepis (podobnie orzeczono w wyroku TK z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06). Jest ona niezbędną gwarancją umożliwiającą realizację podstawowych zadań NBP wskazanych w tym przepisie: emisji pieniądza na zasadzie wyłączności, ustalania i realizowania polityki pieniężnej oraz ochrony wartość polskiego pieniądza, m.in. w trakcie wypełniania dwóch pierwszych kompetencji (zob. wyrok TK z 24 listopada 2003 r., sygn. K 26/03). „Specyficzna pozycja ustrojowa NBP jako centralnego banku państwa polega z jednej strony na niezależności wobec organów państwowych, z drugiej zaś na «apolityczności» tego banku” (wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99).

Zgodnie z art. 227 ust. 2 Konstytucji, Prezes NBP jest jednym z organów banku. Ochronie tej zasady służy sposób wyboru Prezesa NBP, wymagający współpracy między Prezydentem a Sejmem a także zasadnicza nieusuwalność organów NBP, czyli Prezesa i Rady Polityki Pieniężnej. 

Zasada niezależności NBP od innych organów władzy publicznej obejmuje przede wszystkim wymóg zapewnienia niezależności Prezesa NBP, odgrywającego fundamentalną rolę w sprawnej realizacji konstytucyjnych kompetencji NBP. „Określenie kompetencji NBP, jego pozycji oraz zasad współdziałania z właściwymi organami państwa w Konstytucji i ustawie o NBP, jak również pozycji Prezesa NBP (por. zwłaszcza przesłanki odwołania z funkcji), wskazuje na przyjętą przez ustrojodawcę i w konsekwencji – ustawodawcę konstrukcję gwarantującą niezależność NBP niezbędną dla prawidłowej realizacji jego zadań” (wyrok TK o sygn. U 4/06). 

Z kolei kadencyjność Prezesa NBP, jego wybór przez Sejm na wniosek Prezydenta, na 6 lat, stanowi dodatkową ochronę przed usunięciem ze stanowiska, dodatkowo gwarantującą niezależność NBP przed ingerencją większości rządowej w Sejmie. Dlatego w kontekście sprawy rozpoznanej niniejszym wyrokiem TK art. 227 ust. 1 Konstytucji należy postrzegać w związku z art. 227 ust. 2 i art. 227 ust. 3 Konstytucji, gdyż dotyczy ona określonego obszaru statusu prawnego Prezesa NBP sprawującego urząd przez okres kadencji chronionej konstytucyjnie.

Niezależność NBP a postawienie Prezesa NBP w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w świetle art. 198 Konstytucji, zasada niezależności NBP i Prezesa NBP od innych organów władzy państwowej, w tym zasada kadencyjności jego urzędu, nie może wykluczyć postawienia Prezesa NBP w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu. Jednak w opinii TK, nie sposób jednak pogodzić z nią regulacji ustawowej przewidującej jego pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu większością niższą niż większość kwalifikowana przewidziana dla pociągnięcia członka Rady Ministrów do odpowiedzialności konstytucyjnej oraz zawieszenie Prezesa NBP w czynnościach tożsamą większością. 

Wynika to zwłaszcza z treści art. 227 ust. 3 Konstytucji, przewidującego zasadę kadencyjności tego urzędu, która implikuje konstytucyjną ochronę Prezesa NBP w stopniu wyższym niż przewidziana dla członka Rady Ministrów. Prezesa NBP chroni bowiem przede wszystkim, wsparta zasadą kadencyjności jego urzędu, zasada niezależności NBP od innych organów władzy publicznej, dlatego że „Narodowy Bank Polski odpowiada za wartość polskiego pieniądza” (art. 227 ust. 1 zdanie trzecie Konstytucji).

Zdaniem TK, wykładnia systemowa art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji wyklucza zatem pociągnięcie Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu oraz zawieszenie w czynnościach Prezesa NBP wskutek jego pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej większością niższą niż większość trzech piątych ustawowej liczby posłów.

Ocena konstytucyjności badanych przepisów ustawy o Trybunale Stanu

Trybunał Konstytucyjny w komunikacie po wyroku z 11 stycznia 2024 r. stwierdził, że wszystkie trzy powiązane ze sobą części przedmiotu kontroli naruszają art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji. Z zasady niezależności Narodowego Banku Polskiego i ochrony statusu jego Prezesa, gwarantowanej zasadą kadencyjności jego urzędu, wynika obowiązek ustanowienia regulacji ustawowej, która będzie przewidywała w przypadku uchwały Sejmu o pociągnięcie Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu większość kwalifikowaną. Rodzaje większości kwalifikowanej w Sejmie znane Konstytucji to większość dwóch trzecich ustawowej liczby posłów, większość dwóch trzecich przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, większość trzech piątych ustawowej liczby posłów i większość trzech piątych przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Ochrona wartości polskiego pieniądza, jako podstawowe zadanie NBP, oraz zasada kadencyjności urzędu Prezesa NBP, jako gwarancja skutecznej realizacji tego celu, skutkują wynikającą z Konstytucji koniecznością wprowadzenia ustawowej regulacji przewidującej, w przypadku przyznania tej kompetencji Sejmowi, pociągnięcie Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu większością co najmniej równą tej, która jest niezbędna dla pociągnięcia członka Rady Ministrów do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Jest to zatem większość trzech piątych ustawowej liczby posłów.

Ustawa o Trybunale Stanu przewiduje taką większość kwalifikowaną w art. 13 ust. 1b, który został wprowadzony do tej ustawy, jednym przepisem nowelizującym, wraz z treścią art. 13 ust. 1a ustawy o Trybunale Stanu, ustanawiającym większość bezwzględną przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów dla podjęcia uchwały o pociągnięciu Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Trybunał stwierdza, że wskutek wejścia w życie wskazanego przepisu ustawy nowelizującej, art. 13 ust. 1a ustawy i art. 13 ust. 1b ustawy oraz norma rekonstruowana z art. 11 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 13 ust. 1a ustawy naruszają art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji. Pomijając odesłanie do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy, czyli nie wskazując Prezesa NBP, w art. 13 ust. 1b ustawy, przewidującym wymóg większości trzech piątych ustawowej liczby posłów dla podjęcia uchwały o postawieniu podmiotów wskazanych w tym artykule, prawodawca dokonał pominięcia prawodawczego sprzecznego z art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji.

Wszystkie trzy części przedmiotu kontroli pozostają ze sobą w nierozwiązywalnym związku, wynikającym także jednoznacznie z argumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę, dlatego Trybunał dokonał powyżej ich łącznej oceny, skutkującej stwierdzeniem niekonstytucyjności wszystkich trzech części zrekonstruowanego przedmiotu kontroli.

Skutek wyroku TK

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ wyrok dotyczy przepisów ustawy przyznającej Sejmowi określone kompetencje, do realizacji wyroku zobowiązany jest Sejm, który nie może postępować w sposób niweczący treść i sens orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i to zarówno realizując funkcję prawodawczą jak i wykonując inne kompetencje powierzone przez Konstytucję i ustawy.
Zasada powszechnego obowiązywania każdego orzeczenia TK, skutkuje wynikającym z art. 190 ust. 1 Konstytucji zakazem stosowania normy prawnej uznanej przez TK za naruszającą konstytucyjny wzorzec kontroli, nawet jeśli wyrok nie skutkuje pełną i literalną derogacją przepisu, stanowiącego, zdaniem Trybunału, jeden z substratów niezbędnych do jej rekonstrukcji. Podobnie, na gruncie Konstytucji, stosowanie przez Sejm przepisu ustawy dotkniętego sprzecznym z Konstytucją pominięciem prawodawczym, nie tylko w trakcie realizacji funkcji ustawodawczej, prowadzi do naruszenia Konstytucji, podważając w tym obszarze jej najwyższą moc prawną. Dlatego Sejm jest zobowiązany konstytucyjnie do powstrzymania się przed rozpatrzeniem każdorazowo złożonego wstępnego wniosku o pociągnięcie Prezesa Narodowego Banku Polskiego do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, do czasu wykonania niniejszego wyroku w drodze ustawy.
Na prawodawcy spoczywa również obowiązek dostosowania stanu prawnego do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Prawodawca jest zobowiązany do korekty odesłań zawartych we wskazanych przepisach ustawy.

Omawiany wyrok z 11 stycznia 2024 r. wydał skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: 
- prezes TK Julia Przyłębska - przewodniczący, 
- sędzia TK Krystyna Pawłowicz - sprawozdawca, 
- sędzia TK Bartłomiej Sochański, 
- sędzia TK Bogdan Święczkowski, 
- sędzia TK Rafał Wojciechowski.

Zdania odrębne złożyli: 
- sędzia TK Bartłomiej Sochański, 
- sędzia TK Rafał Wojciechowski. 
Obaj sędziowie TK akceptują pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku TK. Ich wątpliwości dotyczą pkt. 3 sentencji wyroku TK.