Jak przegrać przetarg z ofertą o 400 mln zł tańszą od zwycięzcy. O nieoczywistych konsekwencjach wyroku dotyczącego Rail Baltica

• Strategiczne znaczenie inwestycji Rail Baltica
• Rozstrzygnięcie KIO budzi wątpliwości
• Nieoczekiwane skutki decyzji KIO. Straci cała gospodarka
• Możliwe scenariusze

Strategiczne znaczenie inwestycji Rail Baltica

Słowem wyjaśnienia, sprawa dotyczy wyroku KIO z 19 stycznia 2026 r. (sygn. KIO 4908/25 i innef), w którym rozpatrzono odwołania oferentów startujących w przetargu na realizację modernizacji linii kolejowej E75 (Rail Baltica) na odcinku Białystok - Ełk. Zamówienie to wyróżniała przede wszystkim rekordowa wartość (ponad 5 miliardów złotych), jak i strategiczne znaczenie inwestycji. Rail Baltica ma połączyć Warszawę ze stolicami państw bałtyckich. W przypadku zagrożenia wschodniej flanki NATO, linia ta będzie zwiększać mobilność jednostek, broniących np. przesmyku suwalskiego.

Pierwotnie, przetarg wygrał Mirbud i Torpol. Oferta złożona przez polskie konsorcjum była o blisko 400 mln złotych tańsza, niż kolejna, złożona przez Budimex i PORR. Gdy w grę wchodzi tak wielki kontrakt, konkurencja próbuje wykazać, że cena jest rażąco niska, bądź też oferta obarczona jest brakami. Tak też się stało w tym przypadku. Prawnicy reprezentujący Budimex i PORR podnosili, że Mirbud nie ujawnił w ofercie nałożonej w 2022 roku przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska kary administracyjnej o wysokości 15 tys. zł.

W efekcie, KIO uznała, że Mirbud wprowadził zamawiającego w błąd. Skutkiem tego było wykluczenie z przetargu. Mirbud argumentował, że kara ta została nałożona ponad 3 lata temu, przez co zgodnie z art. 111 pkt 2 p.z.p., nie może stanowić podstawy do wykluczenia.

Orzekająca w sprawie Izba istotnie potwierdziła, że kara jest „przedawniona”, czyli sama w sobie nie może być podstawą do wykluczenia oferenta. Jednakże, Izba uznała, że Mirbud nie poinformował w ofercie o fakcie nałożenia tej kary, wprowadzając zamawiającego w błąd, co mogło mieć istotny wpływ na decyzje podejmowane w postępowaniu o udzielenie zamówienia. KIO uwzględniła odwołanie, nakazując PKP PLK unieważnienie wyboru najkorzystniejszej oferty i odrzucenie oferty Torpolu i Mirbudu.

Rozstrzygnięcie KIO budzi wątpliwości

Rozstrzygnięcie KIO budzi wątpliwości nie tylko wśród postronnych obserwatorów, ale i ekspertów od prawa zamówień publicznych. Jedną z kluczowych zasad PZP jest zasada proporcjonalności. Zostało to podkreślone w motywie pierwszym dyrektywy zamówieniowej, gdzie zasada proporcjonalności została wymieniona obok równego traktowania, niedyskryminacji czy przejrzystości. Czy wykluczenie oferenta, skutkujące wydaniem dodatkowych 400 milionów złotych z kieszeni podatnika za „zatajenie” kary administracyjnej w wysokości 0,00033% (ok. 3 dziesięciotysięcznych promila) kwoty ofertowej jest proporcjonalne?

Wydaje się, że nie. Moim celem nie jest jednak analizowanie prawidłowości rozstrzygnięcia Izby (na ten temat wypowie się sąd powszechny, gdyż Mirbud i Torpol zapowiedziały złożenie skargi), a rozważenie, jakie mogą być nieoczekiwane skutki tego wyroku zarówno dla branży, jak i całego sądownictwa.

Nieoczekiwane skutki decyzji KIO. Straci cała gospodarka

Pierwszy nieoczywisty skutek może paradoksalnie może mieć wpływ nie tylko na branżę budowlaną, ale szerzej – na całą gospodarkę. Każda inwestycja budowlana to przedsięwzięcie, w które są zaangażowane setki, jak nie tysiące ludzi. Podwykonawcy, dostawcy, pracownicy. Na każdym generalnym wykonawcy ciąży odpowiedzialność koordynacji i ponoszenia za nich odpowiedzialności. A ta może być różna. Od wielomilionowych kar za nieterminowość przez kary naliczone za kwestie środowiskowe, kończąc na karach BHP. Jeżeli podstawa do naliczenia kary była i oczywista niesporna to generalny wykonawca zwyczajnie regulował zobowiązanie. Teraz może być inaczej.

Jeżeli wykonawca realizuje naraz kilka lub kilkanaście dużych kontraktów, to informacje o niektórych drobnych „przewinieniach” mogą nawet „nie dochodzić od centrali”. A właśnie z „zatajenia” Izba wywiodła możliwość i podstawę do wykluczenia Mirbudu i Torpolu z przetargu.

Tak więc, wykonawcy, żeby próbować ograniczyć ryzyko, zakwestionują obowiązek zapłatę jakichkolwiek (nawet potencjalnie oczywistych) kar. W efekcie, sprawy te kierowane będą do sądów, czy to powszechnych czy administracyjnych. Skutkiem tego będzie obciążenie sądów kolejnymi sprawami, które mogłyby nigdy nie trafić na wokandę. Skutek w postaci wydłużenia czasu rozpoznania spraw jest oczywisty.

Drugi nieoczywisty skutek może być potencjalnie jeszcze dalej idący. Omawiane rozstrzygnięcie stało się przedmiotem szerszego zainteresowania społecznego. Co do zasady bowiem do opinii publicznej przebijają się niemal wyłącznie najbardziej medialne orzeczenia sądów powszechnych, a także wyroki Sądu Najwyższego czy Trybunału Konstytucyjnego, zapadające w sprawach o istotnym znaczeniu ustrojowym bądź światopoglądowym. Orzeczenia Krajowej Izby Odwoławczej rzadko stają się tematem rozmów poza wąskim gronem specjalistów zajmujących się zamówieniami publicznymi.

W analizowanym przypadku sytuacja uległa jednak wyraźnej zmianie. Rozstrzygnięcie KIO stało się przedmiotem dyskusji także wśród osób niezwiązanych zawodowo z prawem zamówień publicznych. W rozmowach powracało pytanie, w jaki sposób doszło do wykluczenia tańszego polskiego wykonawcy i zastąpienia go podmiotami zagranicznymi oferującymi wyższą cenę. Sam fakt, że tego rodzaju rozstrzygnięcie stało się tematem publicznej debaty, świadczy o jego szczególnym rezonansie społecznym.

Kluczowe zagadnienie racjonalności i przejrzystości wydatkowania środków publicznych Z perspektywy przeciętnego obywatela znaczenie drugorzędne ma to, czy w JEDZ została prawidłowo wskazana - w tym przypadku - kara środowiskowa. Kluczowe pozostaje natomiast zagadnienie racjonalności i przejrzystości wydatkowania środków publicznych. Jeżeli bowiem polski podatnik zobowiązany jest do poniesienia dodatkowego kosztu w wysokości 400 milionów złotych - kwoty odpowiadającej przykładowo wieloletniemu utrzymaniu szpitala powiatowego - decyzja prowadząca do takiego obciążenia powinna być w pełni jednoznaczna, przekonująco uzasadniona i wolna od wszelkich wątpliwości.

Autorytet każdej instytucji jest oparty na sprawiedliwych rozstrzygnięciach. Nie bez powodu już Cyceron wskazywał, że Dobro ludu niechaj będzie najwyższym prawem. Jeżeli wyroki czy to sądu, czy jakiegokolwiek organu rozmijają się ze społecznym poczuciem sprawiedliwości, tak upada w długim okresie jej autorytet. Jeżeli społeczeństwo nie rozumie, dlaczego musi zapłacić więcej za linię kolejową, to uznaje przetarg za niesprawiedliwy. To niestety prosta droga do posądzeń o korupcję i nieuczciwą konkurencję. A na tym straci cały rynek zamówień publicznych. Jeżeli obywatele będą mieli poczucie, że zagraniczne podmioty są lepiej traktowane niż spółki polskie, na czym tracą podatnicy, to w kolejnych wyborach mogą głosować na opcje polityczne, które nie widzą korzyści w europejskim wspólnym rynku. W długim okresie zagraniczne podmioty mogą wręcz stracić na tego typu sprawach, gdyż w czasach daleko posunięte protekcjonizmu gospodarczego, mogą nie być w ogóle dopuszczane do rynku zamówień publicznych.

Możliwe scenariusze

Na obecnym etapie trudno jednoznacznie przesądzić, w jaki sposób zamawiający oraz Krajowa Izba Odwoławcza będą mogli wyjść z kryzysu wywołanego wyrokiem z dnia 19 stycznia 2026 r. Niewątpliwie analizowane są różne scenariusze działania, w tym także powstrzymanie się od zawarcia umowy do czasu uzyskania prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny.

Niezależnie jednak od przyjętego rozwiązania, odwrócenie negatywnych konsekwencji wizerunkowych może okazać się szczególnie trudne. Powstałe wątpliwości oraz społeczny odbiór sprawy mogą bowiem wywrzeć długofalowy wpływ na postrzeganie mechanizmów udzielania zamówień publicznych, a w konsekwencji trwale oddziaływać na funkcjonowanie rynku zamówień publicznych w Polsce.

Adwokat Piotr Celiński - Kancelaria Adwokacka Adwokat Piotr Celiński