Ochrona sygnalistów a obowiązki jednostek samorządu terytorialnego z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu

• I. Kwestia odesłania w zakresie stosowania przepisów 
• II. Odesłania w zasadach techniki prawodawczej 
• III. Skutki zastosowanego odesłania 
• IV. Podmioty zobowiązane w u.d.p.p.p.
• V. Obowiązki jednostek współpracujących 

I. Kwestia odesłania w zakresie stosowania przepisów 

Zgodnie z art. 10 ust 1 ustawy o ochronie sygnalistów stosuje się tę ustawę w zakresie nieuregulowanym w przepisach aktów normatywnych ustanowionych przez instytucje Unii Europejskiej, wymienionych w części II załącznika do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (Dz. Urz. UE L 305 z 26.11.2019, str. 17, z późn. zm.), zwanej dalej „dyrektywą 2019/1937”, oraz w przepisach implementujących albo wykonujących te akty.

Jednym z tych aktów normatywnych (przepisy implementujące)  jest ustawa AML, czyli ustawa z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz.U.2023.1124 t.j. z dnia 2023.06.16) - dalej u.p.p.p.

Zatem przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 2024r. o ochronie sygnalistów  winny być uzupełniająco – posiłkowo – odpowiednio stosowane do rozwiązań przyjętych w u.d.p.p.p. Czy jednak na pewno?

W tym miejscu nasuwają się bowiem dwa podstawowe pytania:

1) co w praktyce stosowania prawa oznacza odesłanie z art. 10 ust 1 ustawy o ochronie sygnalistów z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej,

2) czy przedmiotowe odesłanie istotnie pozwala na realne stosowanie przepisów ustawy o ochronie sygnalistów poprzez ich odpowiednie zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w innych aktach prawnych.

II. Odesłania w zasadach techniki prawodawczej 

W zasadach techniki prawodawczej przyjęto:

a) zasadę kompleksowości danej ustawy, a to oznacza, że powinna wyczerpująco regulować daną dziedzinę spraw, nie pozostawiając poza zakresem swego unormowania istotnych fragmentów tej dziedziny;

b) zasadę kwantyfikowalności wyjątków od regulacji przyjętych w ustawie tj.: 

- ustawa powinna być tak skonstruowana, aby od przyjętych w niej zasad regulacji nie trzeba było wprowadzać licznych wyjątków,

- w ustawie nie zamieszcza się przepisów, które regulowałyby sprawy wykraczające poza wyznaczony przez nią zakres przedmiotowy (stosunki, które reguluje) oraz podmiotowy (krąg podmiotów, do których się odnosi),

- ustawa nie może zmieniać lub uchylać przepisów regulujących sprawy, które nie należą do jej zakresu przedmiotowego lub podmiotowego albo się z nimi nie wiążą;

c) warunki stosowania odesłań tj.:

- w przepisach ogólnych można zamieścić odesłanie do innej ustawy tylko wtedy, gdy uregulowania w nich zawarte uzupełniają lub odmiennie regulują sprawy normowane ustawą.

- w odesłaniu jednoznacznie wskazuje się akt normatywny, do którego następuje odesłanie, oraz określa się zakres spraw, dla których następuje to odesłanie.

III. Skutki zastosowanego odesłania 

Według mnie trudno uznać, aby powyższe wymogi odesłania zostały spełnione. 

Po pierwsze, u.d.p.p.p. określa zasady i tryb przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu oraz warunki wykonywania działalności gospodarczej przez niektóre instytucje obowiązane. Natomiast ustawa o ochronie sygnalistów:

1)     warunki objęcia ochroną sygnalistów zgłaszających lub ujawniających publicznie informacje o naruszeniach prawa;

2)     środki ochrony sygnalistów zgłaszających lub ujawniających publicznie informacje o naruszeniach prawa;

3)     zasady ustalania wewnętrznej procedury zgłaszania informacji o naruszeniach prawa i podejmowania działań następczych;

4)     zasady zgłaszania informacji o naruszeniach prawa organowi publicznemu;

5)     zasady ujawnienia publicznego informacji o naruszeniach prawa;

6)     zadania Rzecznika Praw Obywatelskich związane ze zgłaszaniem informacji o naruszeniach prawa;

7)     zadania organów publicznych związane ze zgłaszaniem informacji o naruszeniach prawa i z podejmowaniem działań następczych.

Odesłanie z art. 10 ustawy o ochronie sygnalistów wykracza poza wyznaczony w tej ustawie zakres przedmiotowy (stosunki, które reguluje) oraz podmiotowy (krąg podmiotów, do których się odnosi) i wkracza w inny zakres przedmiotowy i podmiotowy. Co więcej wkracza w materię zastrzeżoną dla innych ustaw i zmienia zasady stosowania ich przepisów, bez zmiany tych ustaw (u.d.p.p.p.). To bowiem nie te inne ustawy (przepisy u.d.p.p.p.) mają być stosowane posiłkowo do spraw objętych ustawą o ochronie sygnalistów, ale dokładnie odwrotnie.

Po drugie, przedmiotowe odesłanie nie zawiera zakresu spraw, dla których następuje to odesłanie. Oznacza to, że mamy w tym przypadku do czynienia z odesłaniem systemowym, zewnętrznym, gdyż przepis ten (art. 10) odsyła do innych aktów prawnych, do odrębnych ustaw (u.d.p.p.p), jako całości.

Po trzecie, ze względu na zawarte w przedmiotowym odesłaniu wyrażenie „w zakresie nieuregulowanym”, należy uznać, że przepis ten zawiera wyraźne odniesienie hierarchicznie nakazujące stosowanie przepisów odesłania (ustawa o ochronie sygnalistów) dopiero wtedy, gdy brakuje w tym samym zakresie regulacji zawartych w u.d.p.p.p. Jest to też tzw. negatywna przesłanka wyznaczającą zakres dopuszczalności wykonania czynności stosowania przepisów odesłania „w zakresie nieuregulowanym w ustawie”. Tylko w braku unormowania np. w u.d.p.p.p. przesłanka ta zezwala na zastosowanie subsydiarne przepisów ustawy o ochronie sygnalistów.

Po czwarte, przedmiotowego odesłania nie zbudowano przy użyciu pojęcia „odpowiednio”. Zatem stosowanie przepisów ustawy o ochronie sygnalistów winno następować „wprost”.  Warto przypomnieć, iż przez pojęcie „odpowiedniego stosowania prawa” rozumie się takie sytuacje, w których skutki określonego stanu hipotetycznego przedstawione są nie w bezpośredniej łączności z hipotezą normy prawnej, lecz zamieszczone są w dyspozycji innej normy, która też obejmuje inny stan faktyczny. W doktrynie przyjmuje się, iż „funktor zwrotu odsyłającego zmodyfikowany poprzez dodanie przysłówka „odpowiedni” wskazuje na relatywność odesłania polegającą na konieczności uwzględnienia szczególnych okoliczności związanych z przystosowaniem treści wskazywanego fragmentu tekstu do treści zdania, w którym zawarty jest zwrot odsyłający” (A. MALINOWSKI, Polski tekst prawny. Opracowanie treściowe i redakcyjne, Warszawa 2012, s. 216).

Poczynione uwagi mogą prowadzić w konsekwencji do uznania, iż analizowane odesłanie w istocie nie będzie wywoływało żadnych skutków w zakresie stosowania prawa.

IV. Podmioty zobowiązane w u.d.p.p.p.

W u.d.p.p.p. można wyodrębnić 3 typy podmiotów zobowiązanych do podjęcia działań prawem określonych: 

1. instytucje obowiązane, 
2. jednostki współpracujące,
3. organy informacji finansowej. 

Z podmiotami tymi są związane określone zadania i obowiązki prawne oraz uprawnienia.

Z punktu widzenia samorządu terytorialnego, jego jednostki oraz jednostki organizacyjne JST nie mają żadnych zadań ani obowiązków, jako organy informacji finansowej, ani jako instytucje obowiązane.

Natomiast biorąc pod uwagę definicję legalną jednostek współpracujących, to obejmuje ona organy jednostek samorządu terytorialnego. 

Wniosek stąd prosty, iż od dnia wejścia w życie  u.d.p.p.p., czyli od 12 maja 2021r., ani jednostki organizacyjne gminy, powiatu czy samorządowego województwa, a w szczególności urzędy obsługujące organy JST, nie musiały wykonywać jakichkolwiek obowiązków prawnych określonych w tej ustawie. 

Jest to sytuacja przeciwna do samych organów JST, które mają określone obowiązki jako jednostki współpracujące. Warto zauważyć, iż także w tym akcie prawnym (podobnie w ustawie o ochronie sygnalistów) obowiązek określonych zachowań prawnych - jednostek współpracujących - został nałożony na organy JST, z pominięciem ustrojowej refleksji związanej z dualizmem tym organów w każdej JST.

Wobec tego od 12 maja 2021r. stosowne obowiązki prawne wyznaczone dla jednostek współpracujących winny realizować odrębnie w każdej JST, organ stanowiący i organ wykonawczy.

V. Obowiązki jednostek współpracujących 

A) Opracowanie i wdrożenie instrukcji postępowania na wypadek sytuacji podejrzenia popełnienia przestępstwa prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu

To podstawowy obowiązek każdego organu JST. Jednak ustawodawca nakładając ten obowiązek w żadne sposób nie skwantyfikował, nawet warunków brzegowych, jego wypełnienia. Przede wszystkim nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, iż do przedmiotowej instrukcji można posiłkowo stosować rozwiązania przyjęte w art. 50 u.d.p.p.p. do "wewnętrznej procedury instytucji obowiązanej". Instrukcja postępowania jednostek współpracujących nie jest bowiem instrukcją wewnętrzną – skierowaną wyłącznie do pracowników.

Jeżeli działania prawotwórcze ustawodawcy uznajemy za racjonalne, to instrukcja o której mowa w art. 83 ust 1 u.d.p.p.p. opracowana odpowiednio przez organ stanowiący i organ wykonawczy danej JST, winna kształtować prawa i obowiązki podmiotów oraz osób związanych więzią opartą na zwierzchnictwie (służbowym i organizacyjnym) w stosunku do tych organów. 

Instrukcja taka winna obejmować kwestie, wyznaczone następującymi krokami:

a) zbierz informacje

b) zgłoś podejrzenie

c) zachowaj poufność

d) współpracuj z organami ścigania

e) zabezpiecz dowody

f) monitoruj sytuację

h) edukacja i prewencja

i) dokumentacja

j) konsultacje prawne

k) raportowanie.

Należy pamiętać, że w przypadku podejrzenia zaistnienia przestępstwa, takiego jak pranie pieniędzy lub finansowanie terroryzmu, kluczowe jest szybkie i odpowiednie działanie. Współpraca z GIIF i organami ścigania oraz zachowanie poufności są niezbędne dla skutecznego dochodzenia.

B) Obowiązek powiadomienia

To drugi podstawowy obowiązek. Jednostki współpracujące niezwłocznie powiadamiają Generalnego Inspektora Informacji Finansowej  (GIIF) o podejrzeniu popełnienia przestępstwa prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu. Powiadomienie powinno zawierać w szczególności:

1) posiadane dane osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, pozostających w związku z okolicznościami mogącymi wskazywać na podejrzenie popełnienia przestępstwa prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu;

2) opis okoliczności;

3) uzasadnienie przekazania powiadomienia.

Powiadomienia  winny być przekazywane w postaci papierowej lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

Ustawodawca upoważnił określone organy do podjęcia stosownych działań  (w tym wydania aktów wykonawczych):

- Minister właściwy do spraw finansów publicznych udostępnia wzory informacji, o których mowa w art. 81, i powiadomień, o których mowa w art. 83, w formie dokumentu elektronicznego;

- Generalny Inspektor zamieszcza wzory informacji, o których mowa w art. 81, i powiadomień, o których mowa w art. 83, przekazywane w postaci papierowej, w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych;

- Minister właściwy do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia, sposób sporządzania i przekazywania za pomocą środków komunikacji elektronicznej informacji, o których mowa w art. 81, oraz powiadomień, o których mowa w art. 83, a także tryb ich przekazywania, mając na uwadze potrzebę zapewnienia szybkiego, wiarygodnego i bezpiecznego ich przekazania.

Jednak mimo upływu ponad 3 lat od wejścia w życie przepisów uprawniających do wydania stosownych przepisów, nie sposób ich odnaleźć w systemie obowiązującego prawa. 

C) Obowiązek sprawozdawczy

Jest on związany ze strategią przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, którą przyjmuje w drodze uchwały Rada Ministrów. Jednostki współpracujące przekazują do Generalnego Inspektora informacje o sposobie wykorzystania zaleceń zawartych w strategii - co najmniej raz na 6 miesięcy od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

11 maja 2021r. w MP nr 435 została opublikowana uchwała Nr 50 Rady  Ministrów z dnia 19 kwietnia 2021 r. w sprawie przyjęcia strategii przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu.

Stąd organy JST miały obowiązek wykonać swój obowiązek sprawozdawczy odpowiednio do: 11 listopada 2021; 11 maja  2022; 11 listopada  2022; 11 maja 2023; 11 listopada 2023 i 11 maja 2024. 

Kolejny obowiązek mija 11 listopada 2024 – o czym przypominam.

D) Współpraca z Generalnym Inspektorem Informacji Finansowej 

Obowiązki w tym zakresie mają charakter informacyjny i wiążą się obowiązkami nałożonymi na samego GIIF w zakresie:

a) rocznego sprawozdania ze swojej działalności,

b) opracowania, weryfikacji aktualności i aktualizacji krajowej oceny ryzyka oraz informacji mogących mieć wpływ na krajową ocenę ryzyka,

c) działań w sprawach indywidualnych związanych z zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przekazanym przez GIIF.

E) Informowanie o rozbieżnościach

Kwestia dotyczy rozbieżności  między informacjami zgromadzonymi w Centralnym Rejestrze Beneficjentów Rzeczywistych a posiadanymi informacjami o beneficjencie rzeczywistym. Jednostki współpracujące mogą bowiem informować o odnotowanych rozbieżnościach między informacjami zgromadzonymi w Rejestrze a posiadanymi informacjami o beneficjentach rzeczywistych. W przypadku potwierdzenia odnotowanych rozbieżności jednostka współpracująca przekazuje organowi właściwemu w sprawach Rejestru zweryfikowaną informację o tych rozbieżnościach wraz z uzasadnieniem i dokumentacją dotyczącą odnotowanych rozbieżności.

Polecamy: Sygnaliści w administracji publicznej. Procedura dla pracodawców