Jednolity plik ubezpieczeniowy (JPU) i kilkadziesiąt innych zmian w obowiązkach wobec ZUS-u. MRPiPS chce uproszczenia procedur dla płatników [założenia projektu nowelizacji]

• Aktualny stan prawny
• Jakie zmiany planuje Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej
• Zmiany będą wprowadzane etapami z zagwarantowaniem odpowiedniego czasu na ich wdrożenie u płatników
•  Główne cele nowelizacji

Aktualny stan prawny

W chwili obecnej obowiązki dotyczące rozliczania i opłacania składek na ubezpieczenia społeczne uregulowane są w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 350, z późn. zm.) oraz w:
- rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1771, z późn. zm.) wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych,
- rozporządzeniu Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 20 grudnia 2020 r. w sprawie określenia wzorów zgłoszeń do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego, imiennych raportów miesięcznych i imiennych raportów miesięcznych korygujących, zgłoszeń płatnika składek, deklaracji rozliczeniowych i deklaracji rozliczeniowych korygujących, zgłoszeń danych o pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, raportów informacyjnych, oświadczeń o zamiarze przekazania raportów informacyjnych, informacji o zawartych umowach o dzieło oraz innych dokumentów (Dz. U. z 2023 r. poz. 2032, z późn. zm.), wydanym na podstawie art. 49 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Na podstawie ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych do składek na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, a także Fundusz Emerytur Pomostowych i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w zakresie ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

W myśl obowiązujących obecnie przepisów, płatnicy składek co miesiąc muszą rozliczyć należne składki za siebie i za osoby, które zgłaszają do ubezpieczeń (ubezpieczonych). Dokumenty ubezpieczeniowe za dany miesiąc płatnicy składek przekazują do ZUS w poniższych terminach, tj.:
- do 5 dnia następnego miesiąca - jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe,
- do 15 dnia następnego miesiąca – płatnicy składek posiadający osobowość prawną,
- do 20 dnia - pozostali płatnicy składek, w tym osoby opłacające składki na własne ubezpieczenia.

W tych terminach płatnicy składek mają też obowiązek opłacenia składek w wysokości wynikającej ze złożonych dokumentów. W przypadku braku przekazania dokumentów ZUS tworzy wymiar z urzędu, który jednak nie oznacza zapisu na kontach ubezpieczonych – nadal na płatniku składek ciąży obowiązek złożenia dokumentów, które zapewnią prawidłowe zapisy na tych kontach. Zapisy w zakresie okresów ubezpieczenia i wysokości składek na kontach ubezpieczonych są podstawą do ustalenia prawa i wysokości świadczeń krótkoterminowych (zasiłki, świadczenia rehabilitacyjne) i długoterminowych (emerytury, renty).

Wprowadzona w 2021 r. reforma Polskiego Ładu w zakresie m.in. obowiązku rozliczania składki zdrowotnej w oparciu o formę opodatkowania skutkowała cofnięciem zwolnienia z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych co miesiąc (w sytuacji braku zmian w podstawie wymiaru składek) płatnikom składek będącym osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność opłacającym składki tylko na własne ubezpieczenia. Zwiększyło to obowiązki i obciążenia tej grupy płatników składek.

Z danych ZUS wynika, że aktywnych płatników składek zarejestrowanych w ZUS, według stanu na 31 grudnia 2024 r., było niecałe 3 mln podmiotów, w tym opłacających składki wyłącznie na własne ubezpieczenia, zarejestrowanych w ZUS było ponad 1,78 mln podmiotów.
Wiele dokumentów przekazywanych do ZUS zawiera błędy, które powodują konieczność prowadzenia postępowań wyjaśniających z płatnikami składek. Każdego miesiąca ZUS wszczyna około 52,5 tys. postępowań wyjaśniających na tle błędów w złożonych dokumentach ubezpieczeniowych.

Jakie zmiany planuje Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej

Sednem projektowanych przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zmian w przepisach jest umożliwienie sporządzania przez ZUS propozycji dokumentów ubezpieczeniowych, które podlegałyby następnie zatwierdzeniu przez płatnika składek w miejsce obecnie przekazywanych gotowych dokumentów za płatnika składek czy ubezpieczonych.

Propozycja dokumentów byłaby sporządzana na podstawie przekazanych przez płatników składek informacji, których zakres byłby zróżnicowany i obejmował w odniesieniu do:
a) osób rozliczających składki na własne ubezpieczenia – informacje o przychodach/dochodach (dla celów ustalenia wysokości składki zdrowotnej) oraz danych niezbędnych do ustalenia kwoty miesięcznej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne,
b) pozostałych płatników składek – informacje pochodzące bezpośrednio z systemów kadrowo-płacowych.

Głównym założeniem planowanych zmian jest, aby zakres danych, które płatnik składek musiałby udostępnić ZUS był ograniczony do niezbędnego minimum. ZUS opierałby się na danych już zgromadzonych na kontach oraz w wewnętrznych systemach (np. zasiłkowych), jak również zaciągałby dane z systemów zewnętrznych (np. z MF).

Najważniejsze zmiany projektowane przez Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej to:

1) wprowadzenie jednolitego pliku ubezpieczeniowego (JPU), który ma być zestawieniem danych i informacji dotyczących płatnika składek i ubezpieczonego, przekazywanych przez płatnika składek przez eZUS (PUE ZUS), które mają umożliwić ZUS zgłoszenie osób do ubezpieczeń, ustalanie podstaw wymiaru składek, obliczanie i rozliczanie składek oraz ustalanie prawa do świadczeń, ich wysokości i podstawy wymiaru;

2) umożliwienie płatnikom składek przekazywania do ZUS danych zawartych w JPU przez bezpośrednie przekazanie danych z systemów kadrowo-płacowych do systemu IT ZUS. Zakres danych przekazywany przez płatnika składek ograniczony jest do informacji niezbędnych, których nie posiada ZUS lub nie może ich pozyskać z dostępnych rejestrów publicznych;

3) na podstawie przekazanych przez płatnika składek danych w JPU, z uwzględnieniem danych zapisanych już w systemie ZUS na kontach płatnika składek i ubezpieczonych (np. o przerwach z tytułu niezdolności do pracy dotyczących wypłaconych przez ZUS zasiłków i świadczeń) utworzenie propozycji dokumentów ubezpieczeniowych (zgłoszeniowych i rozliczeniowych). Będą one uwzględniać również okoliczność, w której podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe danej osoby przekroczy roczną górną jej granicę, tzw. 30-krotności podstawy wymiaru składek;

4) zapewnienie płatnikom składek wpływu na ostateczne rozliczenie należnych składek, gdyż wszystkie dokumenty wystawiane zostaną przez ZUS drogą elektroniczną płatnikowi składek do zatwierdzenia lub skorygowania/uzupełnienia. W przypadku konieczności skorygowania dokumentów płatnik składek będzie musiał uzasadnić edycję dokumentu;

5) wprowadzenie nowych terminów na przekazywanie poszczególnych danych: służących do dokonania rozliczenia składek (informacja do zatwierdzenia przez płatników składek do 5 dnia następnego miesiąca), ustalenia składki na mały ZUS plus (do 25 stycznia danego roku na rok kalendarzowy);

6) ustalenie przez płatników składek zaliczkowo składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne w celu obliczenia wynagrodzenia do wypłaty;

7) dla płatników składek opłacających składki na własne ubezpieczenia dokonanie przez ZUS z urzędu rozliczenia składek, z uwzględnieniem prawa do ulg w ich opłacaniu;

8) w przypadku płatników składek, dla których ustalenie prawa do ulg warunkuje wysokość uzyskanego przychodu przekazanie przez płatnika składek do ZUS danych (informacji) dotyczących wysokości przychodu, np. w aplikacji mobilnej mZUS dla Płatnika lub PUE (eZUS). Analogiczne zasady obowiązywałyby przy ustaleniu wysokości składki zdrowotnej. ZUS sporządzi również propozycję rozliczenia rocznego składki na ubezpieczenie zdrowotne;

9) w przypadku płatników, dla których podstawa wymiaru składek jest ustalana w oparciu o najniższą podstawę wymiaru składek, pomniejszanie tej podstawy przez ZUS na podstawie informacji o niezdolności do pracy lub niemożności wykonywania pracy;

10) w sytuacji nieprzekazania przez płatników składek danych koniecznych do sporządzenia JPU przez ZUS sporządzenie propozycji dokumentów rozliczeniowych za dany miesiąc w oparciu o dane przekazane w poprzednim JPU lub o najniższą obowiązującą podstawę wymiaru składek (na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne). Płatnik składek również w tym przypadku będzie miał możliwość ich edycji i zatwierdzenia w ZUS;

11) zapisywane na kontach płatników składek i kontach ubezpieczonych danych z dokumentów z urzędu, o czym zostaną oni poinformowani za pośrednictwem swoich kont w eZUS;

12) w przypadku uzyskania zwolnienia z opłacenia składek w ramach tzw. „wakacji składkowych”, wystawienie przez ZUS płatnikowi składek propozycji kompletu dokumentów uwzględniających rozliczenie jego składek zgodnie z przyznanym zwolnieniem;

13) w sytuacji, w której płatnik składek będzie miał obowiązek opłacenia składek za inne osoby zgłoszone do ubezpieczeń, sporządzenie propozycji dokumentów uwzględniających także raporty za inne osoby na podstawie dokumentów za poprzedni miesiąc. Płatnik składek będzie miał możliwość ich edycji i zatwierdzenia do przekazania;

14) dla płatników składek rozliczających składki za byłych funkcjonariuszy i prokuratorów możliwość utworzenia przez ZUS w miesiącu grudniu lub w ostatnim miesiącu podlegania propozycji dokumentów do zatwierdzenia, z wyliczonymi składkami uwzględniającymi ich waloryzację;

15) możliwość zewidencjonowania przez ZUS na kontach propozycji dokumentów ubezpieczeniowych przygotowanych przez ZUS w przypadku, gdy płatnik składek nie zatwierdzi tych dokumentów w odpowiednim terminie. Przyjęte zostanie domniemanie (tak jak w dokumentach podatkowych), że zostały one zatwierdzone po upływie terminu. Dokumenty te są podstawą do dalszych rozliczeń;

16) obowiązek wydania przez ZUS decyzji o wysokości podstaw wymiaru składek lub wysokości należnych składek do zapłaty w sytuacji, w której płatnik składek nie zgodzi się z propozycją ZUS, ale nie przedstawi własnej propozycji danych lub płatnik składek zażąda takiej decyzji;

17) umożliwienie ZUS wystawienia płatnikowi składek kwoty należnych składek do zapłaty z możliwością przejścia do płatności elektronicznej, po uprzednim zatwierdzeniu dokumentów i zewidencjonowaniu ich na kontach. Płatność będzie uwzględniać indywidualny numer rachunku składkowego (NRS) płatnika składek i odbywać się będzie z poziomu wystawionej kwoty należnych składek do zapłaty wynikającej z zatwierdzonych dokumentów. Przewiduje się usługę, za pomocą której płatnik składek będzie mógł automatycznie przenieść się na swoje konto w banku, gdzie będzie mógł dokonać płatności lub będzie mógł skorzystać z innej metody płatności mobilnych;

18) zmiana terminów płatności składek – odpowiednie ich dostosowanie do potrzeb wynikających z rozliczeniem składek przez ZUS i przedstawieniem ich płatnikowi składek do zatwierdzenia oraz opłaceniem przez niego należnych składek,

19) obowiązek ZUS wystawienia ubezpieczonemu do 28 lutego każdego roku na eZUS (PUE ZUS) informacji rocznej w podziale na poszczególne miesiące za ubiegły rok;

20) płatnicy składek nadal będą mieli możliwość zgłoszenia oświadczenia o skróceniu przechowywania akt pracowniczych zgodnie z obowiązującymi przepisami dla dokumentów oświadczenia płatnika składek (OSW) i raportów informacyjnych (RIA). Na podstawie wystawionej przez płatnika składek informacji o woli skrócenia przechowywania akt, ZUS zapisze na koncie płatnika składek OSW. Jednocześnie wystawiona zostanie płatnikowi składek informacja o ubezpieczonych, za których powinien przekazać dane niezbędne do utworzenia raportów informacyjnych RIA. Płatnicy składek będą mieli także możliwość wycofania oświadczenia, o ile dane nie zostały już zapisane na koncie raporty RIA;

21) zapewnienie płatnikom składek i ubezpieczonym uprawnienia do złożenia reklamacji (od dokonanych ustaleń w zakresie zgłoszenia, wyrejestrowania, podstawy wymiaru składek, należnych składkach i innych danych ustalonych przez ZUS) wraz z uzasadnieniem. Zmiana na kontach płatnika składek lub ubezpieczonego będzie uwzględniana dopiero po zweryfikowaniu jej zasadności. ZUS uwzględni reklamacje i zmieni dane na koncie albo wyda decyzje o odmowie uwzględnienia zmian;

22) określenie czasookresu, w którym może nastąpić zmiana danych na koncie płatnika składek i ubezpieczonego, tj. w ciągu 5 lat od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym upłynęło 5 lat od terminu dokonania zawiadomienia przez ZUS. Po tym terminie dane zewidencjonowane na koncie płatnika składek i ubezpieczonego będą traktowane jako ostateczne, a tym samym nie będzie można żądać ich zmiany, a ZUS nie będzie mógł ich korygować. Zmiana danych zewidencjonowanych na kontach będzie mogła nastąpić wyłącznie na podstawie prawomocnego wyroku sądu. Termin może zostać wydłużony o czas prowadzenia kontroli, postępowania reklamacyjnego lub postępowania wyjaśniającego, w tym zakresie dostoswane będą terminy przedawnienia składek. W tym zakresie dostosowany zostanie również obecny przepis uniemożliwiający złożenie korekt dokumentów rozliczeniowych za okres sprzed 5 lat;

23) dostosowanie zakresu prowadzonej przez ZUS kontroli płatnika składek do planowanych zmian, w tym weryfikacja poprawności danych ujętych w JPU;

24) wprowadzenie obowiązku zaktualizowania przez płatnika składek danych do JPU, zgodnie z ustaleniami pokontrolnymi, w sytuacji braku kwestionowania ustaleń z kontroli.

Zmiany będą wprowadzane etapami z zagwarantowaniem odpowiedniego czasu na ich wdrożenie u płatników

Pierwszy etap objąć ma osoby rozliczające składki na własne ubezpieczenia. Będą to prowadzący jednoosobową pozarolniczą działalność, duchowni oraz osoby opłacające składki na dobrowolne ubezpieczenia emerytalne i rentowe, którzy nie mają tytułu do obowiązkowych ubezpieczeń. Obowiązki tych płatników składek byłyby ograniczone wyłącznie do przekazania do ZUS informacji o przychodach/dochodach (dla celów ustalenia wysokości składki zdrowotnej) oraz o deklarowanej kwocie miesięcznej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. Płatnik składek otrzymywałby informację o wystawieniu noty z kwotą do zapłaty w aplikacji mobilnej mZUS dla Płatnika lub na koncie w eZUS z możliwością jej zapłaty do ZUS.

Z uwagi na konieczność dostosowania zmian przez ZUS oraz przygotowanie samych płatników składek proponuje się wejście jej w życie od 1 stycznia 2028 r.

Przepisy dotyczące pozostałych płatników składek, wobec których stosowany będzie mechanizm JPU będą wdrażane przez ZUS w drugim etapie. Zapewni to odpowiedni czas na przygotowanie się tej grupy płatników składek na wymianę danych z ZUS za pomocą JPU, m.in. poprzez dostosowanie do zmian systemów kadrowo-płacowych u pracodawców. W tym zakresie przewiduje się wejście w życie tych przepisów 3 lata później po pierwszym etapie, tj. od 1 stycznia 2031 r.

Wprowadzane zmiany będą polegały przede wszystkim a nowelizacji przepisów ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 350, z późn. zm.):
- Rozdziału 1 Przepisy ogólne, w zakresie definicji płatnika składek oraz JPU,
- Rozdziału 3 Zasady ustalania składek na ubezpieczenia społeczne w zakresie zmiany zasad obliczania i rozliczania składek, oraz deklarowania jej przez ubezpieczonych opłacających składki na swoje ubezpieczenia, zasadę ustalania podstawy wymiaru składek za tych ubezpieczonych, za których płatnik składek nie przekaże informacji (danych) o wysokości osiągniętego przychodu stanowiącego podstawę wymiaru składek, rozliczanie podstawy wymiaru składek po przekroczeniu jej górnej rocznej granicy, zmianę zasad naliczania odsetek oraz liczenia biegu terminu przedawnienia,
- Rozdziału 4 Zgłoszenia do ubezpieczenia, prowadzenie kont i rejestrów oraz zasady rozliczania składek i zasiłków, w zakresie: dokumentów zgłoszeniowych płatnika składek i ubezpieczonego oraz rozliczeniowych, w tym za płatnika składek i imiennego raportu za ubezpieczonego – zastąpienie ich danymi koniecznymi do zgłoszenia do ubezpieczeń i rozliczenia za nich składek oraz wprowadzeniem JPU, przedstawienie rocznej informacji ubezpieczonego na eZUS, zasad składania reklamacji przez płatnika składek i ubezpieczonego w zakresie danych zawartych w JPU, dane w zakresie świadczeń w JPU koniecznych do ustalenia prawa i wysokości świadczeń, terminy przekazania JPU oraz opłacenia składek do ZUS, przepisy delegujące do wydania rozporządzeń przez Radę Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek oraz kolejności zaliczania wpłat składek na poszczególne fundusze oraz ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w zakresie danych koniecznych do zgłoszenia płatnika składek i ubezpieczonego, rozliczenia składek, danych niezbędnych do ustalenia prawa i wysokości zasiłków oraz emerytury lub renty, sposobu przesyłania JPU,
- Rozdziału 9 Zwrot nienależnie pobranych świadczeń oraz odsetki za opóźnienie w wypłacie świadczeń, w zakresie dostosowania dochodzenia nienależnie pobranych świadczeń wypłaconych na podstawie danych zewidencjonowaniu na koncie ubezpieczonego pochodzących z JPU, w tym po reklamacji świadczeniobiorcy w zakresie tych danych.
- Rozdziału 10 Kontrola wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych, w przedmiocie kontroli oraz dostosowania jej zakresu do zmian wynikających z wprowadzania JPU (weryfikacja danych zawartych w JPU z danymi źródłowymi u płatnika składek).
- Rozdziału 11 Odpowiedzialność za wykroczenia przeciwko przepisom ustawy w zakresie dostosowania przepisów o wykroczeniach do nowych zasad związanych z obliczaniem, rozliczaniem i opłacaniem składek.

Konieczne będą w konsekwencji zmiany dostosowujące w innych ustawach (wymienione w pkt 9).
Zmiana ta będzie oznaczała również dostosowanie przez ZUS jego systemu informatycznego do projektowych zmian oraz zmiany w systemach kadrowo-płacowych płatników składek poprzez zapewnienie ich integracji z systemem informatycznym ZUS w zakresie przekazywania danych niezbędnych do zgłoszenia osób do ubezpieczeń oraz rozliczenia za nich składek.

 Główne cele nowelizacji

Zmiany projektowane w omawianej nowelizacji mają za zadanie zrealizować następujące główne założenia:
- przejęcie przez ZUS od płatników składek zadania związanego z ustaleniem podstawy wymiaru składek i naliczaniem składek,
- odciążenie płatników składek od wykonywania zadań związanych z naliczaniem składek i ustalaniem kwot do zapłaty, a tym samym ułatwianie prowadzenia działalności gospodarczej,
- wymiana danych między systemem ZUS a systemami zewnętrznymi oraz systemami kadrowo płacowymi płatników składek,
- poprawa jakości danych gromadzonych na kontach płatników składek i kontach ubezpieczonych, a w konsekwencji przyspieszenie procesu przyznawania świadczeń krótko- i długoterminowych,
- wzrost zaufania do systemu ubezpieczeń społecznych.

Rząd spodziewa się, że wdrożenie projektowanych zmian przyczyni się do:
- zmniejszenia obciążeń, głównie biurokratycznych, po stronie płatników składek związanych z realizacją obowiązków ubezpieczeniowych, w tym poprzez ograniczenie przekazywania danych będących już w posiadaniu ZUS lub możliwych do pozyskania z innych rejestrów publicznych,
- uzyskania przez płatników składek, w tym przedsiębiorców więcej czasu na prowadzenie biznesu,
- przejęcia przez ZUS odpowiedzialności za ustalenie miesięcznych wysokości podstaw wymiaru i składek na ubezpieczenia społeczne i pozostałe fundusze,
- uzyskania przez płatników składek pewności i stabilności swoich rozliczeń – ZUS przejmie obowiązek i odpowiedzialność za ustalanie wysokości składek,
- zapewnienia stabilności i pewności w dokonywanych rozliczeniach składek, w tym w oparciu o dane zweryfikowane i dostępne w bazach ZUS,
- gwarancji prawidłowości rozliczeń, a tym samym poprawności i uporządkowania danych zapisanych na kontach płatników składek i ubezpieczonych, co zapewni wyspecjalizowany i profesjonalny organ państwowy jakim jest ZUS,
- ograniczenia postępowań wyjaśniających prowadzonych przez ZUS na tle składanych przez płatników składek dokumentów ubezpieczeniowych, które obecnie angażują płatników składek i ubezpieczonych, a także pracowników ZUS prowadzących postępowania w tych sprawach; a w konsekwencji zmniejszenia kosztów zarówno po stronie płatników składek, jak i ZUS,
- automatyzacji i przyspieszenia procesów obsługi dokumentów ubezpieczeniowych w ZUS,
- wzrostu efektywności działania ZUS.

Źródło: Projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (UDER90).