Minął rok i mamy przegląd funkcjonowania ustawy o świadczeniu wspierającym. Co do zmiany i co trzeba usprawnić?

• Przegląd funkcjonowania ustawy o świadczeniu wspierającym
• Świadczenie wspierające pod lupą rządu: co wykazał pierwszy przegląd systemu i co trzeba zmienić
• Czym jest świadczenie wspierające i komu przysługuje
• Świadczenie wspierajace: jak wygląda procedura od złożenia wniosku do wypłaty?
• Pierwszy rok w liczbach – strona ZUS
• Pierwszy rok w liczbach – strona WZON
• Świadczenie wspierające: problemy, które ujawnił pierwszy rok funkcjonowania
• Co zrobił Pełnomocnik Rządu, aby poprawić sytuację?
• Raport formułuje kilka kluczowych wniosków kierowanych do Rady Ministrów

Przegląd funkcjonowania ustawy o świadczeniu wspierającym

Zgodnie z art. 69 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. poz. 1429, z późn. zm.) minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, po upływie roku od dnia wejścia w życie ustawy, dokonał przeglądu stosowania jej przepisów. Przegląd objął również standardy, o których mowa w art. 4b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 44, z późn. zm.) a także procedury postępowania w sprawach dotyczących ustalania poziomu potrzeby wsparcia.

Świadczenie wspierające pod lupą rządu: co wykazał pierwszy przegląd systemu i co trzeba zmienić

Ustawa o świadczeniu wspierającym z 7 lipca 2023 roku zawiera wbudowany mechanizm ewaluacyjny. Zobowiązuje ona ministra odpowiedzialnego za zabezpieczenie społeczne do dokonania – po upływie roku od wejścia przepisów w życie – kompleksowej oceny funkcjonowania całego systemu: zarówno samego świadczenia, jak i procedur ustalania poziomu potrzeby wsparcia. Efektem tego przeglądu, opublikowanego w sierpniu 2025 roku, jest raport zawierający diagnozę dotychczasowej realizacji przepisów oraz rekomendacje zmian przekazane Radzie Ministrów.

Czym jest świadczenie wspierające i komu przysługuje

Świadczenie wspierające to forma wsparcia finansowego wprowadzona 1 stycznia 2024 roku, skierowana bezpośrednio do osób z niepełnosprawnościami, które ukończyły 18 lat. Stanowi ono realizację jednego z priorytetów rządowej Strategii na rzecz Osób z Niepełnosprawnościami 2021–2030, która zakładała fundamentalną zmianę filozofii systemu – zamiast kierować pieniądze do opiekuna, wsparcie trafia do samej osoby z niepełnosprawnością, która samodzielnie decyduje o sposobie jego wykorzystania.

Świadczenie przyznawane jest niezależnie od dochodów i od innych form pomocy, jakie dana osoba otrzymuje. Warunkiem uzyskania prawa do niego jest posiadanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia w przedziale od 70 do 100 punktów. Wysokość wypłaty zależy wprost od liczby przyznanych punktów i jest powiązana z kwotą renty socjalnej – waha się od 40 procent renty socjalnej (przy 70–74 punktach) do 220 procent (przy 95–100 punktach).

Ustawodawca zdecydował się na stopniowe uruchamianie systemu w trzech etapach. Od stycznia 2024 roku świadczenie przysługiwało osobom z najwyższą oceną potrzeb (87–100 punktów), od stycznia 2025 roku objęto nim kolejną grupę (78–86 punktów), a od stycznia 2026 roku system obejmie wszystkie osoby kwalifikujące się do wsparcia (70–77 punktów). Od tego harmonogramu przewidziano jeden wyjątek – osoby, których opiekunowie pobierali wcześniej świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy lub zasiłek dla opiekuna, mogły ubiegać się o świadczenie wspierające już od początku 2024 roku, pod warunkiem uzyskania minimum 70 punktów.

Świadczenie wspierajace: jak wygląda procedura od złożenia wniosku do wypłaty?

Cały proces składa się z dwóch odrębnych etapów obsługiwanych przez różne instytucje.

• Etap pierwszy – ustalenie poziomu potrzeby wsparcia. Osoba z niepełnosprawnością składa wniosek do wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności (WZON). Do wniosku dołącza wypełniony kwestionariusz samooceny trudności w zakresie wykonywania codziennych czynności. Następnie skład co najmniej dwuosobowy, złożony z przeszkolonych specjalistów posiadających uprawnienia nadane przez Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych, przeprowadza ocenę w miejscu pobytu osoby, siedzibie zespołu lub innym wyznaczonym miejscu. Ocena obejmuje obserwację, wywiad bezpośredni i analizę funkcjonowania w odniesieniu do 32 uniwersalnych czynności dnia codziennego – od zmiany pozycji ciała i poruszania się, przez mycie, ubieranie i jedzenie, po nawiązywanie kontaktów, załatwianie spraw urzędowych czy organizację czasu wolnego. Katalog tych czynności opracowano na bazie Międzynarodowej Klasyfikacji Funkcjonowania, Niepełnosprawności i Zdrowia (ICF).

Metodologia oceny opiera się na porównaniu zdolności osoby badanej z możliwościami w pełni sprawnego organizmu. Dla każdej z 32 czynności ustala się rodzaj wymaganego wsparcia i jego częstotliwość, a następnie mnoży odpowiednie współczynniki przez wagę przypisaną danej czynności. Końcowy wynik stanowi sumę 25 najwyższych iloczynów i jest wyrażony w skali od 0 do 100 punktów. Decyzja wydawana jest na okres nie dłuższy niż ważność orzeczenia o niepełnosprawności, maksymalnie na 7 lat.

• Etap drugi – przyznanie i wypłata świadczenia. Po otrzymaniu ostatecznej decyzji z WZON osoba składa wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyłącznie drogą elektroniczną. Gdy decyzja jest już zarejestrowana w systemie informatycznym, ustalenie prawa i wypłata następują w ciągu kilku dni. Jeśli osoba złoży wniosek do ZUS w ciągu trzech miesięcy od wydania decyzji o potrzebie wsparcia, prawo do świadczenia zostaje ustalone wstecznie – od miesiąca złożenia wniosku do WZON.

Pierwszy rok w liczbach – strona ZUS

W okresie od stycznia do końca grudnia 2024 roku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynęło 116 619 wniosków o świadczenie wspierające. Do końca roku obsłużono 94 800 z nich. Przyznano 73 771 świadczeń, wydano 6 758 decyzji odmownych, 502 sprawy umorzono z powodu śmierci wnioskodawcy, a 13 769 wniosków pozostawiono bez rozpatrzenia, ponieważ osoby te nie posiadały jeszcze decyzji o potrzebie wsparcia – w każdym takim przypadku ZUS poinformował wnioskodawcę o konieczności uprzedniego uzyskania decyzji z WZON. Spośród wniosków nierozpatrzonych na koniec roku aż 92 procent dotyczyło osób, które mogły uzyskać prawo do świadczenia dopiero od stycznia 2025 roku, gdy krąg uprawnionych poszerzył się o osoby z 78–86 punktami.

Łączna kwota wypłaconych w 2024 roku świadczeń wyniosła blisko 2,69 miliarda złotych. Dodatkowo po śmierci uprawnionych wypłacono 98 świadczeń osobom wspólnie zamieszkującym z osobą niepełnosprawną na łączną sumę ponad 720 tysięcy złotych.

Struktura wypłat odzwierciedlała etapowe wdrażanie systemu. Ponad połowa świadczeniobiorców (53,45 procent) otrzymywała najwyższą stawkę – 220 procent renty socjalnej, odpowiadającą 95–100 punktom. Świadczenia w przedziale od 40 do 80 procent renty socjalnej pobierało zaledwie kilkadziesiąt osób w skali całego kraju.

Raport wyjaśnia tę dysproporcję. Osoby, których opiekunowie dotychczas otrzymywali świadczenie pielęgnacyjne (wynoszące 2988 złotych), decydowały się na przejście na świadczenie wspierające tylko wtedy, gdy ich wysoka punktacja gwarantowała wyższą kwotę. Przy niższej punktacji zmiana byłaby finansowo niekorzystna. Z kolei osoby bez wcześniejszego wsparcia opiekuńczego mogły w 2024 roku ubiegać się o świadczenie jedynie przy minimum 87 punktach, co z definicji oznaczało wysokie wypłaty. Jedynie w przypadku osób, których opiekunowie pobierali specjalny zasiłek opiekuńczy lub zasiłek dla opiekuna (620 złotych), świadczenie wspierające było opłacalne niezależnie od liczby punktów.

Pierwszy rok w liczbach – strona WZON

W 2024 roku do wojewódzkich zespołów orzekających wpłynęło 471,2 tysiąca wniosków o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia, w tym około 30 tysięcy wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przytłaczająca większość – 95 procent, czyli ponad 446 tysięcy – została złożona w formie papierowej, mimo dostępności portalu Emp@tia umożliwiającego złożenie wniosku elektronicznie. Ręczne przetwarzanie dokumentów papierowych na postać cyfrową znacząco wydłużało czas obsługi.

Do końca roku zespoły wydały 210,8 tysiąca decyzji, a 6,3 tysiąca wniosków pozostawiono bez rozpoznania. Oznacza to, że rozpatrzono niespełna połowę (45,3 procent) złożonych wniosków. Między województwami wystąpiły dramatyczne różnice w sprawności obsługi. Najlepiej radziły sobie województwa zachodniopomorskie (73,6 procent rozpatrzonych wniosków), kujawsko-pomorskie (69,9 procent) i opolskie (65,1 procent). Na przeciwnym biegunie znalazło się województwo śląskie z zaledwie 16,4 procent, wielkopolskie z 25,2 procent i warmińsko-mazurskie z 33,1 procent.

Na koniec 2024 roku w całym kraju pracowało 2017 specjalistów uprawnionych do ustalania poziomu potrzeby wsparcia. Ich rozmieszczenie regionalne było nierównomierne – na przykład województwo opolskie dysponowało 1,2 specjalisty na 10 tysięcy mieszkańców, podczas gdy śląskie i mazowieckie jedynie 0,3.

Świadczenie wspierające: problemy, które ujawnił pierwszy rok funkcjonowania

Raport identyfikuje kilka istotnych trudności:

• Lawina wniosków i nieprzygotowanie zespołów. Większość z blisko pół miliona wniosków napłynęła tuż po wejściu ustawy w życie. Wojewódzkie zespoły, mimo zwiększenia zatrudnienia, nie były przygotowane na taką skalę. Dodatkowo rozporządzenie regulujące program szkoleń specjalistów weszło w życie dopiero pod koniec listopada 2023 roku, co spowodowało opóźnienie w procesie naboru i przygotowania kadr.
• Masowe składanie wniosków przez osoby z niewielkimi ograniczeniami. Z wnioskami wystąpiły również osoby z lekkimi stopniami niepełnosprawności lub orzeczeniami o celowości przekwalifikowania zawodowego, które w rzeczywistości nie utraciły autonomii lub utraciły ją w minimalnym stopniu. Obciążyło to system bez realnych szans na uzyskanie przez te osoby uprawnień do świadczenia.
• Braki formalne wniosków. Od 30 do 90 procent wniosków (w zależności od regionu) nie spełniało wymogów formalnych lub zostało złożonych przez osoby niemające legitymacji procesowej do zainicjowania postępowania. Każdy taki przypadek wymagał wezwania do uzupełnienia braków, co jeszcze bardziej wydłużało kolejki.
• Nadreprezentacja seniorów i problem z uwzględnianiem wieku. Osoby powyżej 70 roku życia stanowią 16,7 procent populacji Polski, ale wśród osób z ustaloną potrzebą wsparcia stanowiły niemal połowę (49,9 procent). Zdecydowana większość pobierających świadczenie to seniorzy. Raport wskazuje, że z dużym prawdopodobieństwem w wielu przypadkach przy ocenie nie uwzględniono naturalnej, wynikającej z wieku utraty sprawności – porównywano funkcjonowanie starszej osoby nie z przeciętną osobą w jej wieku, lecz ze sprawną osobą młodą, co zawyżało punktację.
• Niejednorodność ocen między województwami. Rozkład przyznawanych punktów różnił się między regionami, co sugeruje, że mimo istniejących standardów praktyka oceniania nie była w pełni jednolita.
• Związek stopnia niepełnosprawności z punktacją – niepełna korelacja. Dane ujawniły, że wyższy stopień niepełnosprawności nie zawsze przekłada się na wyższą punktację potrzeby wsparcia. Znaczna część osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności otrzymała mniej niż 70 punktów i nie kwalifikuje się do świadczenia. Jednocześnie około 10 procent osób z lekkim stopniem niepełnosprawności uzyskało 80 i więcej punktów, co uprawnia je do wypłat.

Co zrobił Pełnomocnik Rządu, aby poprawić sytuację?

Pełnomocnik Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych, któremu ustawa powierza nadzór nad procesem ustalania potrzeby wsparcia, podjął w 2024 roku szereg działań naprawczych. Przeszkolono 1262 specjalistów w różnych miastach wojewódzkich. Przeprowadzono ankietę wśród wszystkich WZON dotyczącą wątpliwości i problemów napotykanych w toku oceniania. Na jej podstawie opracowano i rozesłano wytyczne dotyczące prawidłowego stosowania standardów oraz przygotowano profile oceny dla określonych grup osób – głuchych, niewidomych, poruszających się na wózku aktywnym i osób powyżej 75 roku życia. Dodatkowo w szkoleniach doskonalących wzięło udział 1145 osób.

W budżecie na rok 2025 zabezpieczono środki na zatrudnienie 173 dodatkowych pracowników administracyjnych w wojewódzkich zespołach. Efekty tych działań są już widoczne – według danych z lipca 2025 roku odsetek rozpatrzonych wniosków wzrósł do 62 procent, a jakość wydawanych decyzji uległa poprawie.

Raport formułuje kilka kluczowych wniosków kierowanych do Rady Ministrów

Po stronie ZUS proces przyznawania i wypłaty świadczenia funkcjonuje sprawnie i nie generuje poważnych zastrzeżeń. Problemy koncentrują się natomiast na etapie poprzedzającym – ustalaniu poziomu potrzeby wsparcia przez wojewódzkie zespoły orzekające.

Po pierwsze, konieczne jest dalsze skracanie czasu oczekiwania na wydanie decyzji. Mimo poprawy dynamiki nadal zdarzają się przypadki przekroczenia ustawowego trzymiesięcznego terminu. Wymaga to zmian zarówno na poziomie legislacyjnym, jak i organizacyjnym w poszczególnych WZON.

Po drugie, potrzebna jest korekta przepisów dotyczących ustalania wartości punktowych potrzeby wsparcia. Raport wprost wskazuje na konieczność modyfikacji wag przypisanych poszczególnym czynnościom związanym z obszarami codziennego funkcjonowania, co pozwoliłoby na lepsze odzwierciedlenie rzeczywistych potrzeb ocenianych osób.

Po trzecie, niezbędne jest kontynuowanie i intensyfikowanie szkoleń oraz działań edukacyjnych prowadzonych zarówno przez Pełnomocnika Rządu, jak i przewodniczących poszczególnych zespołów wojewódzkich. Dotychczasowe wysiłki w tym zakresie przynoszą mierzalne rezultaty – zmniejszają się różnice między województwami w sposobie oceniania – jednak proces ujednolicania standardów wymaga dalszej, systematycznej pracy.