Projekt specustawy niekorzystny dla wcześniejszych emerytów. Adwokat: pozorne wykonanie wyroku TK z 4 czerwca 2024 r.; jedynie osoby nieobjęte tymi przepisami będą zadowolone

• Projekt specjalnej ustawy dla niektórych osób, które do 6 czerwca 2012 r. złożyły wniosek o emeryturę na zasadach obowiązujących osoby urodzone przed dniem 1 stycznia 1949 roku
• Termin wejścia w życie ustawy i sprawy w toku
• Mechanizm przeliczenia
• Zakres podmiotowy ustawy
• Nowe postępowania
• Brak wyrównania
• Podsumowanie: projekt niekorzystny dla emerytów

Projekt specjalnej ustawy dla niektórych osób, które do 6 czerwca 2012 r. złożyły wniosek o emeryturę na zasadach obowiązujących osoby urodzone przed dniem 1 stycznia 1949 roku

Projekt stanowi w dużej mierze realizację tych założeń, a zatem aktualne są moje wcześniejsze uwagi, wyrażone na podstawie wspomnianych założeń w serwisie infor.pl (por. https://www.infor.pl/prawo/prawa-seniora/emerytura/6878488,przeliczenie-emerytur-osob-ktore-przed-6-czerwca-2012-r-przeszly-na-wczesniejsze-emerytury-co-z-wyrownaniem-adwokat-komentuje-zalozenia-specustawy.html). Przypomnę tylko, że wówczas uznałem, że projektowane rozwiązanie jest dla emerytów niekorzystne.

Jeżeli chodzi o projekt ustawy, to na pewno cieszy sam zamiar wykonania dotąd nieopublikowanego w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 czerwca 2024 r. w sprawie SK 140/20 (dalej powoływany jako „wyrok TK”). Wyrok ten stanowi, że odejmowanie od podstawy obliczenia emerytury przyznawanej w wieku powszechnym (60 i 65 lat) sumy kwot pobranych emerytur wcześniejszych narusza Konstytucję RP, ale tylko wówczas, gdy na emeryturę wcześniejszą emeryt przeszedł przed 6 czerwca 2012 r.

Sam zamiar wykonania tego wyroku (choć wprost do niego się w założeniach nie nawiązuje) to jednak jedyna pociecha, bo według mnie będzie to wykonanie połowiczne i poniekąd à rebours, gdyż projektodawcy zamierzają wprowadzić do ustawy istotne ograniczenia, o których wyrok nie wspomina. Ich wprowadzenie pozbawi emerytów większości korzyści z wyroku TK.

W szczególności projektowany mechanizm ograniczenia waloryzacji kapitału początkowego i składek na ubezpieczenie emerytalne zaneguje wszystkie korzyści, które wynikają dla emerytów z wyroku TK. Usunie się bowiem przedmiotowe odliczenie, ale za to pozbawi emerytów waloryzacji (art. 2 ust. 2 projektu) rocznej kapitału początkowego i składek za okres od przyznania emerytury wcześniejszej do dnia osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego.

W mojej ocenie chodzi zatem tylko o to, aby tylko stworzyć pozór wykonania tego wyroku, bądź rozwiązania „problematycznej kwestii” dotyczącej stosowania art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej w stosunku do niektórych emerytów (jak to ujęto w założeniach), bo w rzeczywistości niewiele się zmieni.

Termin wejścia w życie ustawy i sprawy w toku

Nadal zaskakuje projektowany termin wejścia w życie ustawy, bo w projekcie czytamy, że ustawa ma wejść w życie dopiero 1 czerwca 2026 r. Jest to termin bardzo odległy, choć ustawa relatywnie krótka i nieskomplikowana. Skąd zatem tak odległy termin? Z drugiej strony to może dobrze, bo daje to czas osobom, które się wahały, aby jeszcze spróbować skorzystać z drogi sądowej lub zakończyć prawomocnie trwające postępowania sądowe rozpoczęte przez emerytów w oparciu o sam wyrok TK. Gdyby ustawa weszła w życie wcześniej, to zakładany w projekcie mechanizm wyłączenia waloryzacji w istocie zaneguje korzyści z przeliczenia.

Droga sądowa, przynajmniej tak wynika ze wstępnej analizy projektu, będzie bowiem przebiegać jak dotychczas. Poznaliśmy bowiem projektowane rozwiązania w tym zakresie: zakłada się, że sprawy będą toczyć się nadal.

Dotychczasowe rozwiązania, znane z ustawy dotyczącej rocznika 1953 (ustawa o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 czerwca 2020 r., publ. w Dz.U. z 2020 r. poz. 1222) zakładały zawieszenie postępowań sądowych, aby ZUS mógł wydać decyzje o ponownym ustaleniu wysokości emerytur (styczeń 2021 r.); po wydaniu decyzji postępowania sądowe były umarzane.

Projektowany przepis art. 5 projektowanej ustawy stanowi, że postępowania administracyjne i cywilne w sprawie ustalenia wysokości emerytury, o której mowa w art. 24 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z pominięciem art. 25 ust. 1b tej ustawy, osób, o których mowa w art. 2 ust. 3, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, toczą się do czasu uprawomocnienia się kończących je decyzji lub orzeczeń.

Wprost w projektowanych przepisach nie wskazuje się jednak, czy sąd ma stosować przepisy nowej ustawy do sprawy w toku. Nie powinno to mieć jednak miejsca, skoro sąd ubezpieczeń społecznych stosuje również bezpośrednio Konstytucję RP i utrwalona już wykładnia (vide wyrok TK, wyroki Sądu Najwyższego i sądów powszechnych) nic nie wspominają np. o anulowaniu z datą wsteczną waloryzacji kapitału i składek, które już przecież nastąpiły i zostały zapisane na odpowiednich kontach w ZUS.

Jednak gdyby ustawa miała „w locie” chwytać toczące się sprawy (nie jest to wprost napisane w projekcie) i służyć do rozpatrywania toczących się spraw, to wówczas rzeczywiście lepiej, aby ustawa weszła w życie jak najpóźniej.

Uzasadnienie projektu w tym zakresie zdawkowo tylko wskazuje, że „Postępowania administracyjne i cywilne w sprawie ustalenia wysokości emerytury powszechnej bez pomniejszania podstawy jej obliczenia o sumy kwot pobranych emerytur wcześniejszych w przypadku osób, które przed wejściem w życie projektowanej ustawy występowały z wnioskiem o emeryturę powszechną, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, będą się toczyć do czasu uprawomocnienia się kończących je decyzji lub orzeczeń (art. 5 projektu).”

Jednocześnie jednak oprócz art. 5 projektu (kontynuowanie spraw sądowych w toku mimo wejścia w życie projektowanej ustawy) proponowane jest przyjęcie przepisu art. 4 projektu, który zakłada zawieszenie przez ZUS postępowania o w sprawie ustalenia wysokości emerytury według przepisów projektowanej ustawy, gdy toczy się „postępowanie administracyjne lub sądowe”.

Nie do końca jest dla mnie jasna relacja art. 5 i art. 4 projektu, skoro nie wiadomo, po co ZUS miałby wszczynać i następnie zawieszać swoje postępowanie (art. 4 ust. 1 projektu), gdy toczy się już od pewnego czasu postępowanie sądowe, na skutek wniesionego odwołania od decyzji ZUS, a zatem odwołania od decyzji wydanej w zakończonym tą decyzją postępowaniu. Czemu w ogóle ZUS miałby wszczynać jakieś postępowanie, jeżeli je właśnie wcześniej zakończył, wydał decyzję, a następnie emeryt wniósł odwołanie do sądu? Ponadto, po co ZUS miałby następnie podejmować to zawieszone postępowanie w przypadku prawomocnego wyroku? Wówczas przecież pozostaje jedynie wykonać wyrok poprzez wydanie realizującej go decyzji. Nie trzeba wcześniej zawieszać żadnego postępowania. Chyba że chodzi o to, aby po wyroku i tak wydać decyzję na podstawie projektowanej ustawy, gdy emeryt jednak przegrał w sądzie (są takie przypadki, choć na szczęście mniejszość. A może chodzi o to, aby mimo wygranej emeryta zastosować i tak te niekorzystne regulacje ustawy? O tym wprost w uzasadnieniu projektu się nie pisze.

Nadto w art. 4 ust. 1 projektu  mowa o osobach z art. 3 ust. 2 projektu, czyli tych, które dopiero po wejściu w życie ustawy złożą wniosek o emeryturę powszechną (przykładowo: mężczyzna urodzony w 1954 r., który nabył prawo do emerytury powszechnej w 2019 r., ale do 1 czerwca 2026 r. nie złożył wniosku o taką emeryturę). Zatem o jakie uprzednie „postępowanie w toku” dotyczące jej wysokości może chodzić?

W uzasadnieniu projektu (nie w samych projektowanych przepisach) czytamy też, że na skutek orzeczenia zawieszającego postępowanie „Świadczeniobiorca uzyska (…) wiedzę, że wysokość jego świadczenia zostanie ustalona zgodnie z przyjętymi w projekcie ustawy rozwiązaniami, dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego lub sądowego, które w jego sprawie się toczy, a tym samym uzyska wiedzę o powodach braku ponownego ustalenia wysokości emerytury powszechnej przez ZUS z urzędu w terminie wynikającym z art. 3 ust. 3 ustawy.”

Można z tego wyinterpretować, że jednak ZUS będzie miał za zadanie ograniczyć uprawnienia emeryta, które będą wynikać już z prawomocnego wyroku sądu, który wydał wyrok na podstawie przecież najwyższego prawa, tj. Konstytucji RP. Jest to nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa.

Mechanizm przeliczenia

Również sam mechanizm przeliczenia ma być specyficzny – zwraca uwagę wyłączenie waloryzacji kapitału początkowego i składek przez okres pobierania emerytury wcześniejszej do osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego (art. 2 ust. 2 projektu).

To bardzo niekorzystne rozwiązanie, które wpłynie znacząco na wynik operacji przeliczenia.

Jest to też negacja wcześniejszego rozwiązania przyjętego już w ustawie o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 czerwca 2020 r., publ. w Dz.U. z 2020 r. poz. 1222, w której – mimo tego, że również chodziło o przepis art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej, choć odnośnie do kobiet z rocznika 1953 – żadnego ograniczenia waloryzacji nie było. W uzasadnieniu projektu poświęca się długi akapit temu, aby wykazać rzekomą różnicę między tymi grupami emerytów, ale nie jest to przekonywujące. W istocie „na siłę” projektodawcy starają się przekonać, że rzekomo kobiety z rocznika 1953 były w wyjątkowo złej sytuacji i im waloryzacja się należy, a wszyscy inni, objęci zakresem podmiotowym ustawy, będą jej z datą wsteczną pozbawieni.

Ponadto, jak można wstecznie, z naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz i  zasady ochrony praw nabytych, odwrócić dotychczasowe waloryzacje kapitału i składek emerytalnych, które figurują na kontach ubezpieczonych w ZUS i które miały już miejsce? Przyjęcie tego rozwiązania i traktowanie go jako zgodnego z Konstytucją, oznaczałoby, że Rząd uzurpuje sobie prawo do anulowania wszelkich oszczędności Polaków na różnorakich „kontach” emerytalnych. Zmniejszałoby to jeszcze bardziej niskie zaufanie do systemu emerytalnego i np. instytucji PPK. Nie może tak radykalnego kroku uzasadniać rzekoma chęć rozwiązania „problemu konstytucyjnego”, bo w ten sposób otwieramy puszkę Pandory, stwarzając precedens na przyszłość. Oznaczałoby to też naruszenie postanowień Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPCz) — art. 1 Protokołu nr 1, który gwarantuje ochronę własności.

Zakres podmiotowy ustawy

Odnośnie do kręgu adresatów ustawy, to ustawa ma dotyczyć kobiet urodzonych w latach 1954-1959 i mężczyzn urodzonych w latach 1949-1952 oraz w 1954 r. Odpowiada to założeniom projektu.

Początkowo wyrażałem zastrzeżenia dotyczące ograniczenia kręgu podmiotowego, ale patrząc na projektowaną regulację i jej założenia można pokusić się o paradoksalne wręcz stwierdzenie, że osoby, które nie będą objęte ustawą mogą być zadowolone, bo w ich przypadku sądy nadal będą stosować po prostu Konstytucję.

Gdyby jednak założyć, że ustawa w toku prac ustawodawczych ulegnie poprawie, to w mojej ocenie ograniczeń w zakresie górnej granicy (bo dolną wyznacza rok 1949 r., jako data urodzenia osób objętych nowym systemem emerytalnym) jest błędne. Próba ustalenia a priori wszystkich uprawnionych roczników w oparciu o datę zniesienia powszechnych emerytur wcześniejszych (koniec 2008 r.) może bowiem nie uwzględniać różnych mniej lub bardziej wyjątkowych przypadków, z których projektodawcy mogą nie zdawać sobie sprawy, w tym np. emerytur nauczycielskich.  Ograniczenie takie jest też sprzeczne ze wskazaniami wyroku TK, który jako datę kluczową wskazał dzień 6 czerwca 2012 r. – przed tym dniem należało przejść na emeryturę wcześniejszą (złożyć wniosek), niezależnie od daty urodzenia. Zatem to tę przesłankę powinien weryfikować ZUS, a nie datę urodzenia emeryta. Są bowiem osoby, które na emeryturę wcześniejszą przeszły przed 6 czerwca 2012 r., a prawo do powszechnej emerytury nabyły po 31 grudnia 2012 r., choć urodziły się już po 1959 r. (kobiety) lub 1954 r.

Nie zgadzam się także z wykluczeniem osób, które samo prawo do emerytury powszechnej nabyły przed 2013 r., gdyż osoby te (kobiety) mogły uniknąć zastosowania w ich wypadku art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej, bo przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2013 r. Skoro bowiem zawiedziono zaufanie obywateli do państwa i to państwo wprowadziło taki przepis, zaskakując emerytów, którym w momencie przechodzenia na emerytury wcześniejsze nikt nie mówił, jakie będzie miało to konsekwencje dla wysokości właściwej emerytury powszechnej, to nie można oczekiwać od obywatela, aby był w jakiś sposób czujny, śledził na bieżąco przepisy i zachowywał się aktywnie, starając się ze wszelkich sił unikać zastawionych na niego pułapek i niekonstytucyjnych przepisów.

Ustawa ma też dotyczyć osób, które pobierają nadal emerytury wcześniejsze i nie wystąpiły z wnioskiem o emeryturę powszechną. Takich osób jest, jak wynika z mojej praktyki, nadal dość dużo (nie złożyły wniosku o tzw. przeliczenie). Założenia w tym zakresie są dla mnie niezrozumiałe. Z jednej strony (art. 2 ust. 4 projektu) wysokość tej emerytury ustala się na dzień osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego (60 i 65 lat), a z drugiej strony (art. 3 ust. 2 projektu) ustalenie to następuje na dzień wejścia w życie projektowanej ustawy, pod warunkiem złożenia wniosku do 31 grudnia 2026 r. Można próbować intepretować relację tych przepisów, ale doświadczenie podpowiada, że skoro brzmi to sprzecznie już teraz, to w codziennej praktyce wywoła wiele kontrowersji. Jeżeli za tą regulacją kryje się jakaś myśl przewodnia, to powinna być jaśniej wyrażona w mojej opinii. Skłaniam się do tezy, że chodzi o to, aby te osoby złożyły w ciągu 6 miesięcy te wnioski, aby już później nie korzystały z waloryzacji kapitału i składek, a także zmniejszającej się z wiekiem średniej długości dalszego trwania życia.

Nowe postępowania

W projekcie proponuje się także, aby od dnia wejścia w życie ustawy nie były wszczynane inne niż określone w tej ustawie postępowania administracyjne i cywilne w sprawie ustalenia wysokości emerytury powszechnej z pominięciem art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej (art. 6 projektowanej ustawy).

Sens tego przepisu jest czytelny: wykluczenie przez emerytów możliwości powoływania się na Konstytucję, wyrok TK, a także dotychczasowe orzecznictwo sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. Orzecznictwo to bowiem jest dużo korzystniejsze niż proponowana ustawa — nawet przy przyjęciu, że odliczeniu podlegają emerytury pobrane po ukończeniu powszechnego wieku emerytalnego, jak orzekają niektóre sądy. I tak bowiem zachowana jest waloryzacja kapitału i składek.

Zatem oceniam to rozwiązanie negatywnie, bo ustawa powinna stanowić ułatwienie dla emerytów, a nie „kaganiec”, który ograniczy ich prawa, gwarantowane przez Konstytucję. Narusza to gwarantowane w Konstytucji RP (art. 45 ust. 1) i EKPCz (art. 6 ust. 1) prawo do sądu.

Brak wyrównania

Zgodnie z założeniami w projekcie brak zapisu o wyrównaniu. W uzasadnieniu projektu czytamy: „Projekt nie przewiduje mechanizmu wyrównania świadczenia emerytalnego tym emerytom, którzy pobierają emeryturę pomniejszoną o łączną sumę świadczeń emerytalnych pobranych przed osiągnięciem powszechnego wieku emerytalnego przez okres tego pobierania. Jej adresaci są bowiem grupą uprzywilejowaną.”

Uzasadnienie projektu w tym zakresie i proponowane rozwiązanie jest kuriozalne. Jak można twierdzić, że adresaci projektu są „grupą uprzywilejowaną”, skoro dotknęło ich niezgodne z Konstytucją rozwiązanie, które powodowało zaniżanie wysokości ich emerytur. Naruszenie zasad Konstytucji RP przez Rząd, który wprowadził nieudolnie art. 25 ust. 1b ustawy o emeryturach i rentach z FUS ma zatem obecnie uzasadniać tezę o „uprzywilejowaniu” adresatów ustawy. W istocie zatem ofiary art. 25 ust. 1b są uznawane za same sobie winne i roszczeniowe, gdy jest odwrotnie.

Ustawa powinna wprost powtarzać regułę ustawową opisaną już w art. 133 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z której wynika, że wyrównanie powinno być wypłacone za 3 lata wstecz, skoro zaniżona emerytura była wynikiem obiektywnego błędu ZUS. Takie wyroki wydają obecnie niektóre sądy, uznając, że pojęcie „błędu organu rentowego” w rozumieniu powołanego przepisu rozumiane jest szeroko i obejmuje każdą obiektywną wadliwość jego decyzji niezależnie od tego, czy jest ona skutkiem zaniedbania, pomyłki, celowego działania organu rentowego, czy też niewłaściwych działań pracodawców, albo wadliwej techniki legislacyjnej i w konsekwencji niejednoznaczności stanowionych przepisów, jak również błędnej wykładni obowiązujących przepisów. Za taki błąd należy więc uznać także obiektywną niezgodność z prawem decyzji organu rentowego, która to niezgodność wyszła na jaw na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Świadczenia emerytalne były zaniżone, a nastąpiło to wskutek zastosowania niekonstytucyjnego przepisu, który był niekonstytucyjny od początku – od chwili jego uchwalenia, a więc także w chwili stosowania go przez organ rentowy (vide wyroki Sądów Apelacyjnych: w Poznaniu z 15 lipca 2020 r., III AUa 552/20 oraz w Białymstoku z 20 lutego 2020 r., III AUa 1002/19 i zawarta w ich uzasadnieniach argumentacja).

Podsumowanie: projekt niekorzystny dla emerytów

Podsumowując, ustawa zawiera niekorzystne dla emerytów rozwiązania, pozornie tylko rozwiązuje rzeczywisty problem konstytucyjny, na który zwrócił uwagę TK, ale też Sąd Najwyższy i sądy powszechne, a nadto w obecnym kształcie może sprawiać bardzo dużo problemów interpretacyjnych przy jej stosowaniu do spraw w toku. Negatywnie oceniam brak wyrównania zaniżonych emerytur, choć zapewne, gdyby postulowany mechanizm przeliczenia został wprowadzony, to często nie byłoby co wyrównywać. Liczę, że projekt w toku prac w Sejmie zostanie zmieniony.

adw. Konrad Giedrojć
https://www.giedrojc.eu/

Źródło: Projekt ustawy o ustalaniu wysokości emerytur z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dla osób, które do dnia 6 czerwca 2012 r. przeszły na emerytury na zasadach obowiązujących osoby urodzone przed 1 stycznia 1949 r. (UD204)