Ustawy pisane emocjami, czyli polski model stanowienia prawa

• Emocje zamiast dowodów
• Dlaczego polityka oparta na dowodach jest ważna?

Emocje zamiast dowodów

Jaskrawym przykładem jest rynek pracy i obciążenia administracyjne nakładane na przedsiębiorców. Pracodawcy jeszcze nie ochłonęli po konsultacjach nowych uprawnień Państwowej Inspekcji Pracy (Projekt UD 283), a już muszą mierzyć z innymi wchodzącymi w życie regulacjami. Częste zmiany zasad zatrudniania cudzoziemców, nowe zasady ujawniania wynagrodzeń, kolejne modyfikacje obowiązków raportowych czy interpretacji przepisów powodują, że firmy zamiast koncentrować się na rozwoju, coraz więcej energii poświęcają na obsługę formalności. To nie tylko zwiększa koszty prowadzenia biznesu, ale także obniża konkurencyjność polskich przedsiębiorstw wobec firm działających w bardziej stabilnych systemach prawnych.

Przykładów, gdzie emocje wzięły górę nad dowodami naukowymi, dostarcza także system oświaty, który od lat jest poligonem reform wprowadzanych bez długoterminowych badań skutków. Zmiany podstaw programowych, zasad zadawania prac domowych, struktury szkół czy sposobu finansowania odbywały się często w trybie pilnym, bez pilotaży i rzetelnych analiz wpływu na jakość nauczania. Efekt? Zmęczeni nauczyciele, zagubieni uczniowie i brak stabilności systemu, który zamiast budować kapitał ludzki, generuje frustrację i chaos organizacyjny.

Ten chaos nie jest wyjątkiem, lecz symptomem szerszego problemu. Podobne sprzeczności widzimy w innych obszarach gospodarki. W polityce energetycznej, gdzie jednocześnie mówi się o transformacji i bezpieczeństwie energetycznym, a inwestorzy miesiącami czekają na decyzje administracyjne. W sektorze nieruchomości, gdzie zapowiedzi interwencji państwa zmieniają się szybciej niż cykle inwestycyjne. Czy w handlu detalicznym, który regularnie musi dostosowywać się do nowych ograniczeń, podatków i obowiązków raportowych.

Taki sposób stanowienia prawa stawia pod znakiem zapytania czy kierunek polityki rzeczywiście wynika z analizy danych i potencjalnych skutków, czy raczej jest odpowiedzią na medialne uproszczenia i presję chwilowych nastrojów społecznych. Widać to szczególnie wyraźnie w obszarze fiskalnym. Najpierw w trybie pilnym zmieniana jest tzw. mapa akcyzowa, która miała zapewnić przedsiębiorcom przewidywalność obciążeń podatkowych na lata. Następnie podatkiem akcyzowym obejmowane są kolejne kategorie produktów tytoniowych i nikotynowych, a równolegle procedowane są nowe regulacje ograniczające sprzedaż tychże wyrobów poprzez zakazywanie smaków i aromatów w produktach (Projekt numer UD 213). W praktyce oznacza to sytuację, w której państwo z jednej strony planuje wpływy budżetowe z legalnej sprzedaży, a z drugiej – własnymi decyzjami systematycznie ogranicza podstawę opodatkowania i wprowadza coraz większy chaos w istniejących regulacjach fiskalnych.

Takie działania nie pozostają bez konsekwencji rynkowych. Doświadczenia innych państw jednoznacznie pokazują, że gwałtowne podwyżki podatków, a przede wszystkim nadmierne restrykcje regulacyjne wcale nie likwidują popytu, lecz zmieniają jego kanały dystrybucji. Konsumenci nie rezygnują z produktu – przenoszą się do szarej strefy, wybierając tańsze zamienniki niewiadomego pochodzenia albo korzystając z nielegalnego importu. Skutkiem jest spadek legalnej sprzedaży, wzrost przemytu i rozszczelnienie systemu podatkowego, co bezpośrednio uderza w dochody budżetu państwa.

W dłuższej perspektywie koszty są jeszcze większe. Państwo traci nie tylko wpływy podatkowe. Traci także kontrolę nad rynkiem, standardami jakości i bezpieczeństwem konsumentów. Równocześnie osłabiani są legalnie działający przedsiębiorcy, którzy ponoszą koszty regulacyjne i podatkowe, podczas gdy nieformalna gospodarka rozwija się poza jakąkolwiek odpowiedzialnością. To mechanizm błędnego koła: im bardziej restrykcyjne i nieprzemyślane regulacje, tym większa skala omijania prawa. A im większa szara strefa, tym silniejsza pokusa dalszego „dokręcania śruby”, zamiast korekty samej polityki.

W takich warunkach niezwykle trudno planować działalność gospodarczą. Firmy nie są w stanie racjonalnie projektować inwestycji, zatrudnienia czy rozwoju mocy produkcyjnych, gdy reguły gry zmieniają się w trakcie jej trwania. Brak stabilności prawa przekłada się bezpośrednio na mniejszą skłonność do inwestowania, ograniczanie nowych projektów i ostrożniejsze decyzje kadrowe. W efekcie traci nie tylko biznes, ale także budżet państwa i rynek pracy.

Dlaczego polityka oparta na dowodach jest ważna?

Pojęcie polityki opartej na dowodach (evidence-based policy) oznacza podejmowanie decyzji publicznych w oparciu o rzetelne dane, badania empiryczne oraz prognozy skutków regulacji – a nie wyłącznie intuicję, pojedyncze opinie czy presję opinii publicznej. Taka polityka wymaga zarówno dostępu do wiarygodnych informacji, jak i realnych mechanizmów ewaluacji: sprawdzania, czy wprowadzone rozwiązania rzeczywiście przynoszą zamierzone efekty. Bez tego państwo działa w trybie eksperymentalnym, w którym koszt ewentualnych błędów ponoszą obywatele, przedsiębiorcy i całe branże.

Polityka oparta na danych pozwala także ograniczać niezamierzone skutki uboczne regulacji. Każda ingerencja państwa w rynek generuje bowiem reakcje adaptacyjne – firmy i konsumenci zmieniają zachowania, szukają obejść przepisów, dostosowują modele biznesowe. Brak analizy tych mechanizmów sprawia, że nawet dobrze brzmiące rozwiązania mogą przynieść efekt odwrotny od zamierzonego: zmniejszyć wpływy budżetowe, zwiększyć szarą strefę albo pogorszyć dostępność usług. Evidence-based policy nie polega na idealizmie, lecz na realistycznym przewidywaniu zachowań rynkowych. Niestety w Polsce korzystanie z tego podejścia nadal bywa ograniczone. W wielu obszarach ocena skutków regulacji ex ante ma charakter formalny, sprowadzający się do wypełnienia obowiązkowego uzasadnienia projektu ustawy, a nie rzeczywistej symulacji skutków ekonomicznych i społecznych. Z kolei OSR ex post, które powinny odpowiadać na pytanie, czy dana regulacja spełniła swój cel, praktycznie nie funkcjonują lub nie mają wpływu na korektę polityki publicznej. W wielu przypadkach wynika to z faktu, że zanim skutki wprowadzonej zmiany dadzą się zaobserwować przepisy są modyfikowane i nie ma możliwości dokonania oceny.

W efekcie proces legislacyjny staje się oderwany od rzeczywistości. Decyzje częściej odzwierciedlają bieżące potrzeby polityczne, kalendarz wyborczy lub presję medialną niż rzeczywistą skuteczność proponowanych rozwiązań. Brakuje kultury instytucjonalnej, w której przyznanie się do błędu i korekta kursu są traktowane jako element profesjonalnego zarządzania państwem, a nie polityczna porażka. Tymczasem bez takiej zmiany trudno mówić o nowoczesnym, racjonalnym modelu stanowienia prawa.

dr Antoni Kolek, Akademia im. Leona Koźmińskiego, doktor nauk społecznych w zakresie nauk o polityce publicznej, doradca podatkowy, wykładowca akademicki. Specjalizuje się w zagadnieniach związanych z zarządzaniem i daninami publicznymi.