Rząd zwiększa wydatki budżetowe jak chce. Stabilizująca reguła wydatkowa niejasna i pełna wyjątków - 15 stron przepisów, w których gubi się nawet MF

• Rekordowy deficyt i rekordowe wydatki budżetu państwa w czasie korzystnej koniunktury
• Stabilizująca reguła wydatkowa – ewenement na skalę europejską
• Jak znaleziono pieniądze na 500 plus?
• Reguła jest tak skomplikowana, że gubi się nawet MF
• Skąd wzięło się 85 miliardów zawyżonych wydatków?
• Reguła, która jest pełna wyjątków
• Stary problem w nowej skali

Rekordowy deficyt i rekordowe wydatki budżetu państwa w czasie korzystnej koniunktury

Niewątpliwie w centrum tegorocznej debaty budżetowej znajdzie się rekordowa nierównowaga finansów publicznych. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2025 r. miał spaść – z 6,3 do 5,5% PKB. Tymczasem wyniósł on 7,3% PKB, znacznie przebijając rządowe szacunki. Dług publiczny na koniec zeszłego roku osiągnął pułap 59,7% PKB, znacznie zbliżając się do unijnego limitu z Traktatu z Maastricht (60% PKB).

NIK zwracał uwagę na bezprecedensowy charakter tych wyników, które nie są wynikiem kryzysu, lecz zostały osiągnięcie w warunkach korzystnej koniunktury gospodarczej. Izba wskazała, że rok 2025 był kolejnym, w którym dynamika wydatków budżetowych istotnie przewyższała dynamikę dochodów. Państwo wydaje i zadłuża się w tempie szybszym niż rośnie gospodarka.

Jak to jest możliwe? Bezpiecznikiem, który miał ograniczyć nadmierny wzrost wydatków publicznych – a dzięki temu trzymać w ryzach deficyt i dług, jest stabilizując reguła wydatkowa. Bezpiecznikiem, który po raz kolejny został rozmontowany.

Według ustaleń NIK, kwota wydatków SRW została zawyżona o 84,5 mld zł. Pozwoliło to zwiększyć wydatki budżetu państwa o 77,7 mld zł, a więc aż o ok. 2% PKB.

Ministerstwo Finansów odpowiada, że działało zgodnie z obowiązującymi przepisami. I w dużej mierze ma rację!

Jak można doprowadzić do zgodnej z prawem pomyłki na tyle miliardów? W polskim systemie finansów publicznych wszystko jest możliwe.

Stabilizująca reguła wydatkowa – ewenement na skalę europejską

Stabilizująca reguła wydatkowa to obowiązujący od 2015 r. ustawowy wzór, który każdego roku wyznacza maksymalny pułap wydatków państwa. Miał on powiązać tempo wzrostu wydatków z kondycją gospodarki, inflacją oraz stanem finansów publicznych.

Każde państwo członkowskie UE od 2015 r. zobowiązane jest wprowadzić do swojego prawa regułę fiskalną, która ma pomóc w przestrzeganiu unijnych limitów budżetowych. Mimo to SRW stanowi ewenement nie tylko na skalę europejską, ale i światową.

Już pierwotna wersja SRW, składająca się na art. 112aa i art. 112d ustawy o finansach publicznych zajmowała 2,5 strony tekstu i była w zasadzie niemożliwa dla zrozumienia dla zwykłego obywatela. Kompleksowość reguły miała gwarantować jej stabilizujący (stąd nazwa) wpływ na finanse publiczne w perspektywie wieloletniej.

To jednak stworzyło ogromną pokusę dla kolejnych rządów, które chciały wydać więcej, niż pozwalała na to SRW. Wystarczyło zmienić ustawę i „pogrzebać” trochę w konstrukcji, podmienić jedną zmienną w niezrozumiałym wzorze, żeby poluzować limity o miliardy złotych.

Dlatego w ciągu nieco ponad dziesięciu lat obowiązywania SRW, jej konstrukcja była nowelizowana już kilkunastokrotnie. Z reguły zmiany polegały na rozmontowywaniu wzoru w trakcie roku budżetowego, celem zwiększenia przestrzeni fiskalnej na wydatki państwa.

Jak znaleziono pieniądze na 500 plus?

Najlepszy przykład to zmiana z grudnia 2015 r., przy opracowywaniu budżetu na 2016 r. Zgodnie z pierwotną konstrukcją SRW, żeby uzyskać kwotę wydatków na kolejny rok, kwotę z poprzedniego roku mnożyło się m.in. przez prognozowany wskaźnik inflacji. Niestety dla rządu, inflacja była wówczas ujemna. Dlatego, szybko „podmieniono” we wzorze CPI na cel inflacyjny NBP, który wynosi 2,5%.

Ta drobna zmiana pozwoliła wydać w 2016 r. ponad 20 mld zł więcej, w tym sfinansować m.in. debiutujący program „500 plus”.

Takich historii było więcej. W przeszłości finansowano trzynastą i czternastą emeryturę ze słynnego Funduszu Solidarnościowego, który był poza zakresem SRW. Kiedy Unia nakazała uwzględnienie w regule wszystkich funduszy celowych, to w zamian z limitu wyłączono zarządzany przez BGK Fundusz Przeciwdziałania COVID-19. Wydawano z niego wydawano miliardy złotych np. na… dodatek węglowy.

W rezultacie tych wszystkich działań, w aktualnie obowiązującej wersji, stabilizująca reguła wydatkowa liczy sobie już ponad 15 stron ustawowego tekstu, pełnego matematycznych wzorów i prawnofinansowej terminologii.

Reguła jest tak skomplikowana, że gubi się nawet MF

W praktyce społeczna kontrola nad tym mechanizmem jest bardzo ograniczona. Na podstawie publicznie dostępnych danych nie sposób samodzielnie sprawdzić, czy Ministerstwo Finansów prawidłowo policzyło wszystkie elementy wzoru.

Najwyższa Izba Kontroli zarzuca, że mechanizm SRW w 2025 r. został po raz kolejny osłabiony szeregiem nadzwyczajnych korekt, wyjątków i technicznych manipulacji. Efekt miał być ogromny. Limit wydatków budżetu państwa zamiast 921,6 mld zł zapisanych w ustawie budżetowej powinien wynosić 843,9 mld zł. W szerszym ujęciu NIK wyliczyła, że sama kwota wydatków objętych SRW została zawyżona o 84,5 mld zł.

Skąd wzięło się 85 miliardów zawyżonych wydatków?

Wszystko rozbija się od wyliczenia kwoty wydatków na 2024 r. To właśnie na jej podstawie wyznaczano pułapy na 2025 r., które są krytykowane przez NIK.

Z czego wynika tak duża kwota?

Największy spór dotyczy wydatków na wojsko. Według NIK w wyliczeniach zostawiono stare zaliczki na zakup sprzętu wojskowego, choć od kolejnego roku takie wydatki miały być rozliczane już według innych zasad (zgodnie z tzw. „klauzulą obronną”). W praktyce pozwoliło to podnieść pułap wydatków o 51,7 mld zł.

Kolejne miliardy miały wynikać z podobnych zabiegów. NIK wskazuje m.in. na obligacje przekazywane zamiast zwykłych dotacji. Przy wyliczaniu SRW uwzględniono maksymalną wartość papierów wartościowych, które można było przekazać wg ustawy budżetowej na 2024 r. (ponad 23 mld zł). Mimo, że później przy realnym podziale wydatków uwzględniono już tylko ułamek tej kwoty. – 150 mln zł. Według Izby zawyżyło to przestrzeń wydatkową o 23,6 mld zł.

Dodatkowo, na etapie ustalania kwoty SRW na 2025 r. uwzględniono 1,2 mld zł, które miało trafić do państwa po wejściu w życie systemu SENT. NIK uznał, że we wrześniu 2024 r., kiedy finalizowano prace nad budżetem, rząd już powinien wiedzieć, że wejście w życie tych przepisów od nowego roku jest nierealne.

Ponadto, NIK już po raz kolejny zwrócił uwagę, że przy ustalaniu kwoty startowej z 2024 r. kwota SRW została niesłusznie zawyżona o wpływy z opłaty mocowej (8 mld zł) która nie stanowi źródła finansowania wydatków objętych regułą wydatkową.

Reguła, która jest pełna wyjątków

Co nam to wszystko mówi? Widzę dwa problemy.

Pierwszy jest taki, że wbrew temu, co zdawały się krzyczeć niektóre nagłówki po publikacji raportu, sednem zarzutów NIK nie jest to, że MF zrobiło „wał” i złamało prawo. Kwota wydatków na 2024 r., czyli podstawa do wyliczenia SRW na ten rok została wzięta wprost z nowelizacji ustaw o finansach publicznych z czerwca 2024 r.

Trzeba tu przyznać rację MF, że działa lege artis. Problem leży gdzie indziej. Mianowicie: to lege zostało uregulowane w ustawie w sposób błędny. Jaki sens jest ustalanie skomplikowanego, rekurencyjnego wzoru, gdzie pułap wydatków na rok następny stanowi odniesienie do roku poprzedniego, tylko po to, żeby go ręcznie modyfikować?

Przestańmy się bawić w sztuczne mechanizmy, jeśli koniec końców i tak o rozmiarze wydatków decydują politycy, a nie limit zaprojektowany przez technokratycznych urzędników.

Deficyt sektora instytucji i samorządowych, zgodnie z wymogami Traktatu z Maastricht, nie powinien przekraczać 3% PKB. Tymczasem w zeszłym roku wyniósł on 7,3% PKB, mimo realnego wzrostu PKB rzędu 3,6%. To więcej niż deficyt w pandemicznym 2020 r. (7,1% PKB)! Jaki sens ma reguła, od której cały czas są wyjątki?

Druga sprawa, to niejasność i stopień skomplikowana SRW, w której gubi się samo Ministerstwo Finansów. NIK nie po raz pierwszy zarzuca temu ministerstwu bezzasadne uwzględnienie opłaty mocowej – wskazuje na to od 2021. Na błędy wskazywano też w 2016 i 2020 – w tym drugim przypadku pozwoliło to na poluzowanie SRW o ponad 4,5 mld zł.

Stary problem w nowej skali

Tegoroczne zawyżenie kwoty SRW o 85 mld zł to nie nowy problem, ale raczej wisienka na torcie. Komplikowanie przez lata misternego wzoru do absurdu pozwoliło resortowi finansów wejść w rolę Mefistotelesa polityki fiskalnej. Postępujące skomplikowanie finansów publicznych zmusza opinię publiczną do przyjmowania rządowej alchemii na wiarę i liczenie na skrupulatność NIK.

Trudno powiedzieć, czy SRW kiedykolwiek realnie ograniczyła wydatki i zmusiła rządzących do odstąpienia od jakiegoś programu. Na to również zwraca uwagę NIK – kwota i limit SRW wyliczane są z reguły na takim etapie prac budżetowych, kiedy wszystkie najważniejsze decyzje zostały już podjęte.

Gdzie tu ograniczenie, jeśli w czasach dobrej koniunktury gospodarczej deficyt jest wyższy niż w czasie pandemii?

Powinniśmy się coraz poważniej zastanawiać nad dalszym sensem SRW w obecnej formie. Chęć prowadzenia stabilnej i zgodnej z wymogami UE polityki fiskalnej nie może być żadną wymówką dla konsekwentnego naruszania zasady prawidłowej legislacji. A trudno o takiej mówić, skoro nawet MF zdarza się popełniać błędy w jej stosowaniu.

Jeśli 26 państw UE potrafi funkcjonować bez wzoru na kilkanaście stron ustawowego tekstu, to dlaczego my nie?

Michał Ostrowski, ekspert Instytutu Podatków i Finansów Publicznych