Wykonywanie orzeczeń sądu administracyjnego

• Wykonywanie orzeczeń sądowych
• Termin załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej
• Niewykonanie wyroku sądu

Wykonywanie orzeczeń sądowych

Problematyka wykonalności orzeczeń sądowych w istocie nie została w całości uregulowana w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ustawie znajdują się tylko fragmentaryczne postanowienia dotyczące uprawnień stron i kompetencji sądu w wypadku niewykonywania wyroków sądowych. W rzeczywistości nie dotyczą problematyki wykonywania wyroków sądowych sensu stricto rozumianej jako spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią prawomocnego orzeczenia sądowego. Artykuł 286 i 287 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( p.p.s.a.) regulują jedynie kwestie techniczne związane z przekazywaniem organowi administracji publicznej akt sprawy po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i sposobu obliczania terminu do załatwienia sprawy w prowadzonym ponownie, po wyroku uwzględniającym skargę, postępowaniu administracyjnym (art. 286 p.p.s.a.) oraz przewidują roszczenie o odszkodowanie przysługujące w przypadku niektórych wyroków uwzględniających skargi (art. 287p.p.s.a.)..

Zgodnie z art. 286 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny pierwszej instancji po uprawomocnieniu się orzeczenia tego sądu kończącego postępowanie zwraca niezwłocznie akta administracyjne organowi administracji publicznej wraz z odpisem swego orzeczenia z zaznaczeniem stwierdzenia jego prawomocności. Zgodnie z art. 286 § 1 in fine, dodanym nowelą kwietniową z 2015 r., zarządzenie o zwrocie akt może wydać referendarz sądowy. Do zarządzenia referendarza sądowego o zwrocie akt znajdują zastosowanie postanowienia dodanego nowelą kwietniową z 2015 r. art. 167a p.p.s.a.

W przypadku wniesienia środka odwoławczego od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego – w sprawie orzekał NSA, stosownie do postanowień § 72 regulaminu NSA, po wykonaniu czynności związanych z rozpoznaniem środka odwoławczego sąd ten zwraca akta sprawy właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu. Zatem zawsze znajdują zastosowanie postanowienia art. 286 § 1 p.p.s.a., a także wówczas gdy NSA odrzuci lub oddali środek odwoławczy. Sąd ten zawsze przekazuje akta właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu i dopiero ten zwraca je właściwemu organowi.

Termin załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej

Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa dotyczy przypadków, gdy sąd administracyjny uwzględnił skargę na akt lub czynność, w odniesieniu do których przepisy prawne regulujące postępowanie w sprawie, w której taki akt lub czynność zostały wydane, określają terminy, w których sprawa powinna być załatwiona, np. art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( k.p.a.) w odniesieniu do decyzji wydawanych w postępowaniu uregulowanym w tym kodeksie i art. 139 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacji podatkowej (t.j. Dz. U. 2021, poz. 1540) w odniesieniu do decyzji wydawanych w postępowaniu uregulowanym tą ustawą. Termin wyznaczony przez sąd odnosi się do wyroków sądu uwzględniających na podstawie art. 149 p.p.s.a. skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej w zakresie określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Termin wyznaczony przez sąd będzie miał miejsce w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu. Wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych nie stają się prawomocne z chwilą ich ogłoszenia, lecz z momentem, kiedy nie mogą być zaskarżone w drodze skargi kasacyjnej. Z tego względu należy w nich precyzyjnie określać dzień, w którym zacznie biec wyznaczony przez sąd termin do załatwienia sprawy. A zatem w sentencji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność powinno się znaleźć stwierdzenie, że termin ten biegnie od dnia doręczenia organowi akt sprawy. W wyroku WSA w Warszawie z 12 lipca 2005 r., VI SA/Wa 1924/04 (CBOSA) wyrażono pogląd, że umieszczenie w wyroku warunku określonego w art. 286 § 2 jest zbędne, ponieważ wynika on z mocy samej ustawy. Pozostanę jednak przy swoim zdaniu, ponieważ wyznaczenie terminu załatwienia sprawy jest istotą rozstrzygnięcia zawartego w wyroku sądu administracyjnego, uwzględniającego skargę na bezczynność. Wyznaczenie tego terminu powinno zatem określać również datę, w której rozpoczyna on swój bieg. Takie działanie sądu nie tylko nie jest sprzeczne z ustawą, ale także sprzyja pewności obrotu prawnego.

Niewykonanie wyroku sądu

Niewykonanie wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a więc niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności w ustawowym lub wyznaczonym terminie, może uzasadniać wniesienie skargi z art. 154 p.p.s.a. z żądaniem wymierzenia organowi grzywny oraz roszczenie o odszkodowanie. Komentowany przepis określa czynności sądu administracyjnego pierwszej instancji po uprawomocnieniu się orzeczenia. Regulacja art. 286 § 1 p.p.s.a. ma umożliwić organom administracji publicznej wykonanie wyroków uwzględniających skargę. Wykonalności orzeczeń sądu administracyjnego nie należy rozumieć tak, jak wykonalności orzeczeń wydawanych w postępowaniu cywilnym, czyli jako możność wymuszenia zasądzonego w nich świadczenia w drodze egzekucji. Jeżeli wyrok tego sądu stanowi autorytatywną wypowiedź, co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności, to w zakresie tego rozstrzygnięcia nie nadaje się do wykonania w trybie egzekucyjnym. W odniesieniu do tych orzeczeń ich wykonanie rozumiemy, jako zastosowanie się organu administracji publicznej do oceny prawnej sądu administracyjnego. Skoro orzeczenia te mają powagę rzeczy osądzonej tylko w odniesieniu do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, to wywierane przez nie skutki zależą od treści zawartego w nich rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych w części dotyczącej przedmiotu zaskarżenia podlegają wykonaniu na zasadach określonych w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (J.P. Tarno, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 515-516).

Niewykonanie wyroku sądu administracyjnego, tzn. niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności w terminie ustawowym lub wyznaczonym przez sąd, daje uprawnienie do wystąpienia ze skargą z art. 154 § 1 z żądaniem wymierzenia organowi grzywny oraz do zgłoszenia roszczenia o odszkodowanie za szkodę wynikłą z tego zdarzenia (por. szerzej M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 468 i n. ; por. szerzej uwagi do art. 154). Wskazana zasada nie dotyczy jednak niewykonania orzeczenia w części dotyczącej zasądzenia kosztów sądowych. Niewykonanie orzeczenia w tej części nie oznacza bezczynności organu administracyjnego, o której mowa w art. 154 § 1, ponieważ w takiej sytuacji nie występuje konieczność podjęcia przez organ działań z zakresu administracji publicznej (np. wszczęcia postępowania administracyjnego, wydania aktu) zastrzeżonych prawem do jego właściwości. Pomiędzy organem a osobą, na której rzecz orzeczono zwrot kosztów sądowych, powstaje cywilnoprawny stosunek zobowiązaniowy, w którym organ jest dłużnikiem, a strona wierzycielem. Pogląd ten został podzielony w orzecznictwie (por. np. post. WSA w Białymstoku z 26 maja 2008 r., I SA/Bk 133/08 (LexPolonica nr 1910060). Wykonywanie orzeczeń sądów administracyjnych w części dotyczącej zasądzonych na rzecz strony kosztów (w tym kosztów sądowych) odbywa się w drodze egzekucji sądowej zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania cywilnego, po stwierdzeniu przez sąd prawomocności orzeczenia w myśl art. 169 p.p.s.a. Wyrok taki stanowi tytuł egzekucyjny w sądowym postępowaniu egzekucyjnym. W myśl art. 781 § 2 k.p.c. tytułom egzekucyjnym pochodzącym od sądu administracyjnego klauzulę wykonalności nadaje sąd rejonowy właściwości ogólnej dłużnika. Zatem podstawowym kryterium rozstrzygającym o właściwości miejscowej tego sądu jest stosownie do art. 27-30 k.c. miejsce zamieszkania lub pobytu dłużnika bądź też jego siedziba.

Po nadaniu klauzuli wykonalności wyrok sądu administracyjnego stanowi tytuł wykonawczy, podlegający (we wskazanej części) wykonaniu przez komornika sądowego. Dotyczy to również wykonywania orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w części dotyczącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego - post. WSA w Szczecinie z 25 marca 2004 r., SA/Sz 2291/03, LexPolonica nr 391924 (ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 123). Nie ma natomiast zastosowania do kosztów postępowania między stronami, zasądzonych w orzeczeniu sądu administracyjnego rozporządzenie (WE) Nr 805/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie utworzenia Europejskiego Tytułu Egzekucyjnego dla roszczeń bezspornych (Dz.Urz. UE 2004 L 143/15). Oznacza to, że wniosek strony o wydanie zaświadczenia europejskiego tytułu egzekucyjnego dla wyroku sądu administracyjnego podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny - por. szerzej post. NSA z 4 sierpnia 2008 r., I OSK 852/06, LexPolonica nr 2023370 ­(ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 21). Orzeczenia sądu administracyjnego w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (art. 55, 112 i 154) podlegają natomiast wykonaniu w drodze egzekucji sądowej na zasadach określonych w art. 228, a więc bez nadawania orzeczeniu klauzuli wykonalności. Por. szerzej komentarz do art. 228. Jak się wydaje, w tym samym trybie będzie też przebiegała egzekucja wyroku o wymierzeniu organowi grzywny z powodu uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 149 § 2). Obowiązek doręczenia organowi administracji publicznej odpisu orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności spoczywa na sądzie również w przypadku, gdy już wcześniej doręczono organowi orzeczenie wraz z uzasadnieniem. Bierne oczekiwanie na zwrot akt sprawy przez sąd administracyjny może być oceniane jako bezczynność organu - por. wyr. WSA w Warszawie z 21 listopada 2007 r., VII SAB/Wa 49/07 (CBOSA), a także wyr. WSA w Gdańsku z 14 kwietnia 2010 r., II SAB/Gd 5/10 (CBOSA). W tym ostatnim wyroku Sąd trafnie zauważył również, że dla oceny możliwości organu załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez sąd stopień obciążenia tego organu załatwieniem bieżących spraw jest okolicznością indyferentną prawnie.