Naruszenie przepisów postępowania a uchylenie decyzji administracyjnej

• Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, jako przesłanka uchylenia decyzji administracyjnej
• Przesłanki dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej
• Umorzenie postępowania w pierwszej instancji
• Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji
• Decyzja kasacyjna
• Wnioski

Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, jako przesłanka uchylenia decyzji administracyjnej

Z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniono art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.), dopuszczając możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji nie tylko w całości, lecz także w części. Od tej daty jest dopuszczalne utrzymanie decyzji w mocy w części, a w pozostałym zakresie uchylenie jej i orzeczenie co do istoty sprawy albo umorzenie postępowania w odpowiedniej części. Warunkiem dopuszczalności takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest możność wydania rozstrzygnięcia co do części sprawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna, co jest zgodne z rozumieniem orzeczenia kasacyjnego w doktrynie postępowania cywilnego (jako orzeczenia, w którym uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji). Komentowany przepis uzyskał nowe brzmienie z dniem 1 lipca 2021 r., w którym skreślono w paragrafie 4 wskazania możliwości wydania decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zgodnie z nową konwencją terminologiczną, wprowadzoną do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 lipca 2021 r., pismo może być utrwalone w postaci papierowej lub elektronicznej (zob. art. 14 § 1a). Oznacza to, że blankiet urzędowy może mieć postać papierową lub elektroniczną. Komentowany przepis określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego w przypadku stwierdzenia, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Organ odwoławczy może zatem utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych – umorzyć postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2) lub przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2).

Przesłanki dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej

W prowadzona zmiana stanu prawnego z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniła przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla on zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych;

b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona „decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania” i „konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie”; te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie. „Przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu” (wyrok NSA z 19.09.2017 r., I OSK 517/17, LEX nr 2424889). Zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania wyjaśniającego, jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką wydania decyzji kasacyjnej. Komentowany przepis wymaga, aby „konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy” miał „istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie”. Z treści komentowanego przepisu wynika, że nie tylko, wymienione w nim dwie przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie, ale także funkcjonalny i merytoryczny związek przesłanki pierwszej jak i drugiej. Wobec tego przesłanki wymagają wykazania, że naruszenia te dotyczyły przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające oraz że miały wpływ na niewyjaśnienie sprawy w zakresie określonym w drugiej przesłance. Z treści drugiej przesłanki należy założyć, że organ odwoławczy powinien wskazać:

a) w jakim zakresie konieczne jest wyjaśnienie sprawy lub (w sensie negatywnym), w jakim zakresie organ pierwszej instancji, naruszając przepisy postępowania, nie wyjaśnił sprawy;

b) istotny wpływ „koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy” na jej rozstrzygnięcie.

Ponadto przesłanki wydania decyzji kasacyjnej nie mogą być interpretowane rozszerzająco, zwłaszcza gdy interpretuje się ten przepis w kontekście zasady „merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy” (np. wyrok WSA w Poznaniu z 23.07.2014 r., IV SA/Po 152/14, LEX nr 1504190). Obowiązujące od 11 kwietnia 2011 r. brzmienie art. 138 § 2 zdanie drugie („Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy”) nie pozostawiało wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia odnośnie do okoliczności, które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uwzględniając, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, za prawidłową należało uznać tezę wyroku NSA z 21.02.2012 r., II GSK 9/11, LEX nr 1121155, że: „Z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji”. Zdanie drugie przepisu należy rozumieć w ten sposób, iż organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy „okolicznościami”, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy.

Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ orzekający, wydając decyzję kasacyjną, powinien dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Odmienna sytuacja następuje, gdy organ I instancji pominie dowody na daną okoliczność, inna – gdy dowody takie jak w niniejszej sprawie przeprowadzi i oceni. W tym drugim przypadku, jeżeli organ odwoławczy uzna postępowanie dowodowe za niewystarczające, to nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że dana okoliczność wymaga udowodnienia, lecz winien podać, dlaczego przeprowadzone dotychczas dowody uważa za nieprzydatne bądź niewystarczające, i wskazać, w jakim kierunku postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone (uzupełnione). Trzeba przy tym pamiętać, że jeżeli zakres zalecanego uzupełnienia postępowania dowodowego nie odpowiada «znacznej części» w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a., dowody powinien przeprowadzić organ odwoławczy” (wyrok NSA z 2.11.2000 r., V SA 856/00, LEX nr 50108). Organ odwoławczy nie może ograniczyć się do uchylenia decyzji wydanej w I instancji, gdyż jest on zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia co do dalszego toku sprawy administracyjnej. Może on zatem albo wydać decyzję rozstrzygającą sprawę w sposób merytoryczny, albo wydać decyzję o charakterze procesowym – o umorzeniu postępowania I instancji lub o przekazaniu sprawy organowi I instancji w celu ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną, może umorzyć postępowanie I instancji w części, jednakże będzie on wówczas zobowiązany do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie nieobjętym umorzeniem. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i rozstrzygającej sprawę co do meritum powinno być podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym.

Umorzenie postępowania w pierwszej instancji

Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), jeżeli postępowanie przed organem I instancji stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe (wyrok NSA z 8.08.1995 r., SA/Wr 96/95, OSP 1997/11, poz. 201; wyrok NSA z 9.02.1999 r., III SA 1591/98, LEX nr 36602). Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105 k.p.a., ponieważ tylko w art. 105 k.p.a. wymienia się przyczyny stanowiące podstawę umorzenia postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w I instancji może być wynikiem stwierdzenia, że nie ma podstaw do wydania decyzji w sprawie [zob. tezę pierwszą wyroku NSA z 19.02.1999 r., IV SA 310/97, LEX nr 48252, dotyczącego sytuacji, w której organ I instancji wydał decyzję o nałożeniu na stronę obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa]. Nie powoduje natomiast bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego ustanie obowiązywania aktu, którego czas obowiązywania jest ograniczony z mocy samego prawa lub z mocy treści tego aktu, albo wydanie przez organ decyzji zawierającej rozstrzygnięcie dalej idące [wyrok NSA z 29.03.2007 r., II OSK 564/06, LEX nr 338849].

Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji

Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja ta jest prawidłowa. Mówiąc inaczej, utrzymanie w mocy decyzji jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ocena organu II instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Przyczym nie można sprowadzać celu postępowania odwoławczego do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji. Postępowanie odwoławcze powinno polegać na ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa, i to zarówno pod względem legalności, jak i celowości (wyrok NSA z 22.03.1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1, poz. 35; tezę pierwszą wyroku NSA z 20.01.1998 r., IV SA 587/96, LEX nr 45968); „Brak przytoczenia podstawy prawnej w decyzji organu I instancji bądź nieprzytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, nie powoduje samo przez się takiej wady, która skutkuje uchyleniem decyzji. Organ II instancji jest organem powołanym do merytorycznego rozpoznania sprawy i wskazane wyżej uchybienie organu I instancji może naprawić, przywołując właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji” (teza pierwsza wyroku NSA z 6.05.1999 r., II SA/Gd 134/97, LEX nr 44166).

Decyzja kasacyjna

Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Komentowany przepis art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej ma na celu ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, nie może w obecnym stanie prawnym ograniczyć się do stwierdzenia, że jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza możliwości uzupełnienia go przez organ odwoławczy. Powinnością organu odwoławczego jest wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). W sprawach, w których postępowanie wszczęto po dniu 1 czerwca 2017 r., organ odwoławczy jest zobligowany do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej wykładni dokonał organ I instancji w zaskarżonej decyzji (art. 138 § 2a). Należy pamiętać, że w obecnym stanie prawnym przesłanką wydania decyzji kasacyjnej może być nie tylko stwierdzenie konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, lecz także naruszenie przy wydawaniu decyzji innych przepisów postępowania, o ile naruszenie takie wiąże się ze stwierdzeniem, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Z kolei zgodny wniosek stron zawarty w odwołaniu lub zgoda pozostałych stron na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, stanowi przeszkodę dla wydania decyzji kasacyjnej.

Wnioski

Zmiana komentowanego przepisu dokonana z dniem 11.04.2011 r. nie była zmianą zasadniczą, lecz jedynie pewną korektą ustawodawczą. Zastosowanie w tym przepisie o określenia „konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie”, które wydaje się wskazywać na to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego z naruszeniem przepisów postępowania w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji, nadal podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej pozostaje stwierdzenie przez organ odwoławczy, że w postępowaniu wyjaśniającym przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję, dopuszczono się tego rodzaju poważnych naruszeń przepisów proceduralnych, które uzasadniają przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu wszechstronnego jej wyjaśnienia.