Odwołanie od decyzji administracyjnej w świetle KPA

Czym jest odwołanie od decyzji administracyjnej?

Odwołanie jest podstawowym środkiem zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Za pomocą odwołania od decyzji administracyjnej uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji poprawności rozstrzygnięcia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Odwołanie od decyzji administracyjnej wnoszone jest wówczas, gdy osoba uprawniona do jego wniesienia nie zgadza się z jego treścią.

Nie można wnieść odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. W takim przypadku możliwe jest wystąpienie do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ ten ponownie rozpozna sprawę, jako organ drugiej instancji – do tego trybu stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji administracyjnej.

Kto może wnieść odwołanie od decyzji administracyjnej?

Są dwie kategorie podmiotów postępowania, które są uprawnione do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej:

• strona - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie administracyjne albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). To kto jest stroną danego postępowania administracyjnego zależy od konkretnego przypadku – sytuacji (czy dana decyzja wpływa na prawa i obowiązki pewnej osoby) oraz przepisów prawa (które mogą przesądzać kto jest traktowany jako strona danego postępowania administracyjnego). Prawo do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej ma nie tylko strona biorąca udział w postępowaniu zakończonym decyzją. Odwołanie może wnieść także osoba, która nie brała w nim udziału, ale jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.;
• podmiot na prawach strony - podmiotami na prawach strony są podmioty, które nie mają w postępowaniu ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pomimo tego, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych ustaw przyznają tym osobom prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, w tym także wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej.

Podmiotami na prawach strony uprawnionymi do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej są:

• prokurator;
• Rzecznik Praw Obywatelskich;
• Rzecznik Praw Dziecka;
• organizacja społeczna;
• inne podmioty, którym szczególne przepisy nadają status uczestników na prawach strony.

Treść odwołania od decyzji administracyjnej

Zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie od decyzji administracyjnej nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Osoba wnosząca odwołanie od decyzji administracyjnej może jedynie wyrazić niezadowolenie z decyzji wydanej przez organ administracji. Przepisy prawa nie wymagają formułowania precyzyjnych zarzutów co do treści decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, czy też oczekiwanego sposobu rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. W wyroku NSA w Warszawie z 20.07.1981 r., SA 1461/81, ONSA 1981/2, poz. 71, stwierdził, że: „Kodeks postępowania administracyjnego wyraża m.in. w art. 63, 65, 128 i 140, pośrednio również w art. 206, zasadę odformalizowania postępowania na korzyść strony co do formy i treści żądania wszczęcia postępowania oraz odwołań od decyzji I instancji i skargi do NSA tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony”). Z drugiej jednak strony podkreśla się, że „dokładne sformułowanie żądań odwołania i jego uzasadnienia leży w interesie strony, może bowiem pomóc organowi odwoławczemu (a także organowi I instancji rozpatrującemu odwołanie w trybie art. 132) w podjęciu korzystnego dla niej rozstrzygnięcia” (Komentarz, 1995, s. 311; por. także E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 227, który stwierdza, że uzasadnienie odwołania jest pożądane).

W zależności od stopnia skomplikowania sprawy i jej istotności dla osoby wnoszącej odwołanie, celowe może być jednak sporządzenie odwołania decyzji administracyjnej w możliwie precyzyjny sposób. Rozbudowane odwołanie od decyzji może między innymi:

• precyzyjnie określać naruszenia prawa, których dopuścił się organ pierwszej instancji (zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego);
• wskazywać luki w rozumowaniu organu administracji;
• powoływać dorobek nauki prawa administracyjnego lub orzecznictwa sądowego;
• zawierać nowe wnioski dowodowe, które powinien zrealizować organ drugiej instancji.

Przepisy szczególne mogą wprowadzać także dodatkowe wymagania co do treści odwołania od decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie. Przykładem takiej regulacji jest art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę oraz zakres żądania będącego przedmiotem odwołania, a także wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Odwołanie od decyzji administracyjnej jest podaniem (63 §1 k.p.a.) powinno spełniać wymogi określone w art. 63 § 2,3 k.p.a.:

• wskazanie osoby składającej odwołanie;
• adres osoby składającej odwołanie;
• podpis.

Jeżeli odwołanie od decyzji nie wskazuje osoby, od której pochodzi lub jej podpisu, to osoba wnosząca odwołanie od decyzji administracyjnej powinna zostać wezwana do usunięcia tych braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. A w przypadku, gdy odwołanie od decyzji nie zawiera adresu osoby składającej odwołanie, organ administracji powinien ustalić ten adres na podstawie informacji znajdujących się w aktach sprawy, zaś jeżeli nie jest to możliwe, pozostawi odwołanie bez rozpoznania, lub jeżeli odwołujący się nie usunął w terminie braków odwołania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 64 § 2) W kwestii tej w wyroku NSA w Gdańsku z dnia 18.05.1994 r., SA/Gd 2365/93, POP 1997/3, poz. 62, stwierdził, że: „Uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W tej sytuacji decyzja organu II instancji jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2)”. Oceniając, czy wniesione przez stronę pismo jest odwołaniem, należy kierować się treścią pisma (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 227; wyrok NSA we Wrocławiu z 22.01.1988 r., SA/Wr 815/87, ONSA 1988/1, poz. 31; wyrok NSA z 23.06.2006 r., I OSK 999/05) oraz tym, czy pismo to zostało wniesione w terminie złożenia odwołania (wyrok SN z 20.06.1996 r., III ARN 14/96, OSNAPiUS 1997/2, poz. 16, w którym stwierdzono, że „jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania odwoławczego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do wniesienia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji”). W doktrynie podkreśla się, że nie tylko wady prawne decyzji, ale również wszelkiego rodzaju „niezadowolenie” strony z treści decyzji uprawnia ją do wniesienia odwołania (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 227).

Termin do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej

Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., termin do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej wynosi 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej.

Jeżeli decyzja administracyjna została ogłoszona ustnie, to termin do wniesienia odwołania od decyzji wynosi 14 dni od dnia jej ogłoszenia stronie. W myśl art. 129 § 3 k.p.a. przesądza, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania. Przykładowo art. 9 ust. 2 ustawy – Prawo o zgromadzeniach stanowi, że do wniesienia odwołania od decyzji o zakazie zgromadzenia publicznego ma się 24 godziny.

Przywrócenie terminu

W pewnych przypadkach możliwe jest wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej pomimo niezachowania 14-dniowego terminu do jego wniesienia. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin – w tym przypadku wnieść odwołanie od decyzji. Odwołania od decyzji powinny być jednak wnoszone w terminie, a możliwość przywrócenia terminu należy traktować jedynie jako sytuację wyjątkową. Przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest możliwe tylko w przypadku, w którym brak zachowania terminu był niezawiniony. Nie jest dopuszczalne przywrócenie określonych w przepisach Kodeksu terminów o charakterze materialnoprawnym, np. terminu uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 146 § 1), terminu stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2) (B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 291), jak również terminów dokonania czynności procesowych przez organ administracji publicznej. Nie przywraca się także terminów w znaczeniu daty podjęcia czynności procesowych, które w uzasadnionych przypadkach mogą być ponownie wyznaczane (B. Adamiak [w:] Polskie postępowanie, 1996, s. 120).

Do kogo wnosi się odwołanie od decyzji administracyjnej?

Zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji administracyjnej wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Zgodnie z art. 17 k.p.a. organami odwoławczymi są:

• w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (np. w stosunku do rady gminy) – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej;
• w stosunku do wojewodów – właściwi w sprawie ministrowie;
• w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 – odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością;
• w stosunku do organów organizacji społecznych – odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku – organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.

Przepisy szczególne mogą także przewidywać odstępstwa od wskazanych powyżej zasad i nakazywać złożenie odwołania od decyzji do innego organu administracji.

Wniesienie odwołania od decyzji do niewłaściwego organu

Wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej do organu niewłaściwego nie skutkuje naruszeniem terminu do wniesienia odwołania czy też nieskutecznością odwołania z innego powodu. Zgodnie z art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji powinien przekazać odwołanie od decyzji administracyjnej organowi właściwemu, jednocześnie zawiadamiając o tym osobę wnoszącą odwołanie. Zgodnie z art. 65 § 2 k.p.a., odwołanie od decyzji uważa się za wniesione z zachowaniem terminu nawet jeżeli odwołanie to wniesiono do organu niewłaściwego. Nie ma przy tym znaczenia kiedy organ niewłaściwy przekaże odwołanie od decyzji organowi właściwemu.

Przebieg postępowania odwoławczego

Wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej wstrzymuje wykonanie tej decyzji do czasu zakończenia postępowania odwoławczego. Podobnie decyzja administracyjna nie podlega wykonaniu do czasu upływu terminu do wniesienia odwołania od decyzji, chyba że decyzja jest zgodna z żądaniem każdej ze stron, które uczestniczyły w postępowaniu. Od zasady braku wykonania decyzji istnieją jednak odstępstwa, czyli: decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności albo decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Zgodnie z art. 145 k.p.a. organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. Organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia, czy decyzja została wydana w sposób poprawny zarówno pod względem merytorycznym (czy zaistniało naruszenie prawa materialnego), jak i pod względem formalnym (czy zaistniało naruszenie przepisów postępowania). Organ odwoławczy nie powinien odnosić się tylko do zarzutów podnoszonych przez strony wnoszące odwołanie od decyzji, lecz uwzględnić także uchybienia niepodniesione przez jakąkolwiek ze stron. Organ odwoławczy powinien także odnieść się możliwie szczegółowo do zarzutów podniesionych przez strony w odwołaniu od decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 136 k.p.a, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W zależności od sytuacji (w szczególności zakresu braków w materiale dowodowym), organ odwoławczy może także zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji.

Decyzje organu odwoławczego

Na skutek wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej, organ odwoławczy może podjąć cztery rodzaje decyzji:

• utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję;
• uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i jednocześnie rozstrzygnąć sprawę w uchylonym zakresie lub umorzyć w tym zakresie postępowanie administracyjne;
• umorzyć postępowanie odwoławcze;
• uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia;
• decyzja organu administracyjnego drugiej instancji. Organ odwoławczy utrzyma w mocy;
• zaskarżoną decyzję jeżeli uznaje, że treść rozstrzygnięcia jest zgodna z przepisami prawa.

Uchylając zaskarżoną decyzję w całości lub w części organ administracji musi ponownie rozstrzygnąć sprawę w zakresie, którym poprzednia decyzja została uchylona (orzeczenie co do istoty sprawy) albo umorzyć postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji, (jeżeli prowadzenie postępowania administracyjnego stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części – na przykład ze względu na śmierć strony). Organ odwoławczy może także umorzyć postępowanie odwoławcze, jeżeli prowadzenie postępowania administracyjnego stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części na etapie postępowania odwoławczego. Do umorzenia postępowania odwoławczego może dojść na przykład w przypadku cofnięcia przez stronę odwołania od decyzji administracyjnej.

Uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, następuje gdy decyzja w pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, (na przykład wystąpiły bardzo istotne braki w postępowaniu dowodowym), a konieczny do wyjaśnienia zakres prawny ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie całej sprawy, czyli treść wydawanej decyzji administracyjnej. Stąd przyjmuje się, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 19.09.2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542, w którym stwierdzono, że okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji; podobnie wyrok NSA z 3.02.2017 r., II OSK 2496/15, LEX nr 2253598; por. też wyrok NSA z 24.07.2018 r., II OSK 2132/16, LEX nr 2531085: „Żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1–8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością postępowania”). Nieco odmienne stanowisko zajmuje M. Bogusz, akceptując możliwość krzyżowania się zakresów podstaw obu tych instytucji. Stąd dopuszcza on zakwalifikowanie podstawy wznowienia jako rażącego naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności w tzw. trudnych przypadkach. Obejmują one sytuacje graniczne, gdy naruszenie prawa do wznowienia jest jaskrawe, oczywiste i trwałe i tego rodzaju, że nie da się przejść nad nim do porządku dziennego, bo skutki są szczególnie dotkliwe dla strony, a jednocześnie nie jest możliwe wzruszenie tej wadliwej decyzji z powodu upływu czasu (M. Bogusz, Problem rozłączności zakresów podstaw wznowienia postępowania administracyjnego i stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego (uwagi na marginesie tzw. trudnego przypadku) [w:] Fenomen prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Jana Zimmermanna, red. W. Jakimowicz, M. Krawczyk, I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2019, s. 56–63). Co do zasady nie można jednak mówić o konkurencyjności podstaw uzasadniających wznowienie i stwierdzenie nieważności, nie mogą być one bowiem tożsame. Może natomiast dojść do zbiegu podstaw stosowania obu tych instytucji. Niekiedy decyzje mogą więc zawierać zarówno wady skutkujące nieważnością, jak i wady skutkujące wznowieniem postępowania. Kodeks nie reguluje ani zbiegu weryfikacji decyzji dotkniętej wadami kwalifikowanymi, ani zbiegu środków prawnych przysługujących wobec decyzji wadliwych

Uchylając decyzję w ten sposób organ odwoławczy powinien określić jakie czynności powinien podjąć organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Nie dotyczy to jednak sytuacji, w której odwołanie od decyzji administracyjnej zostało wniesione przez różne strony mające w danej sprawie różne interesy. Wtedy organ odwoławczy rozpoznając sprawę na korzyść jednej ze stron będzie jednocześnie wydawał decyzję na niekorzyść innej strony postępowania administracyjnego.