Szkodliwa nadgorliwość polskiego ustawodawcy we wdrażaniu prawa unijnego. 100 przypadków tzw. „gold-platingu” [Raport]

• Czym jest gold-plating?
• Wpływ nadmiernej regulacji na gospodarkę
• Przejawy i skutki gold-platingu

Czym jest gold-plating?

„Gold-plating” występuje, gdy prawodawca krajowy – w ramach lub przy okazji wdrażania prawa UE – wprowadza nowe, dodatkowe lub dalej idące regulacje, które nie są niezbędne dla implementacji przepisów unijnych i zapewnienia ich skuteczności.

Nadregulacja nie tylko komplikuje otoczenie prawne dla przedsiębiorców – zwłaszcza mikro, małych i średnich firm – ale może też prowadzić do fragmentacji wspólnego rynku. Autorzy Raportu wskazują na ryzyka związane z praktyką „pozłacania” przepisów unijnych i na możliwe negatywne skutki gold-platingu dla rozwoju przedsiębiorczości, konkurencyjności rodzimej gospodarki i atrakcyjności inwestycyjnej polskiego rynku.

– Wdrażanie unijnego prawa w formie jeden do jeden – czyli tylko i dokładnie tyle, ile jest w dyrektywach, to nie kaprys, a obowiązek polskiego ustawodawcy. W niektórych krajach unijnych – jak na przykład w Holandii – dyrektywy są po prostu tłumaczone na język narodowy i wdrażane. Ta dziwna polska praktyka, aby dodać co się da do polskich aktów wprowadzających prawo UE jest nieakceptowalna i powinna się raz na zawsze skończyć. Polski rząd i parlament mają obowiązek wzmacniać nasz kraj i polskich przedsiębiorców – polepszać możliwości działania, a nie utrudniać. My pokazujemy 100 przykładów prawa, które należy poprawić. Ale to i tak kropla w morzu – trzeba dokonać przeglądu aktów prawnych implementowych w Polsce i systematycznie usuwać uciążliwe nadregulacje. I to jak najszybciej. Oczywiście każde nowe wdrożenie prawa UE powinno być pozbawione wszelkich „pozłoceń” czy dodatków. Tego będziemy pilnować w ramach Inicjatywy SprawdzaMY – wskazał Rafał Brzoska, Pełnomocnik Przedsiębiorców ds. Deregulacji.

W odpowiedzi na otwartość strony rządowej, by na bieżąco weryfikować postępy prac nie tylko deregulacyjnych, ale także na słowa Premiera RP – że „każdy minister ma nie tylko mieć nazwę ministerstwa, ale w nawiasie (minister ds. deregulacji)” – Rafał Brzoska rzucił wyzwanie, by podjąć największy możliwy wysiłek: każdy nowy akt prawny niech spowoduje wyeliminowanie 2 innych – najstarszych, nieobowiązujących, nieprzystających do obecnych czasów. Dzięki temu poprawa w stanowieniu prawa będzie miała charakter ciągły.

Wpływ nadmiernej regulacji na gospodarkę

– Zależy nam na tym, by wdrażanie prawa Unii Europejskiej w Polsce było skuteczne i zgodne z duchem wspólnego rynku. Każda dodatkowa regulacja ponad to, co konieczne, to realny koszt dla polskich przedsiębiorców. Nasz raport to apel o umiar, proporcjonalność i zdrowy rozsądek w stanowieniu prawa. Polskie prawo gospodarcze powinno być jednocześnie zgodne z prawem UE i przyjazne dla firm – mówi Ryszard Chmura, Prezes Fundacji Wsparcia Przedsiębiorczości.

– Gold-plating to złożone zjawisko, o czym świadczy zróżnicowanie przykładów zebranych w Raporcie. Przykłady te różnią się zakresem, skalą odejścia od „minimum unijnego”, a także bilansem ich skutków i jakością uzasadnienia. Nadregulację, która nie ma dobrego uzasadnienia, a blokuje rozwój biznesu, trzeba usunąć z systemu prawa. Jednak doraźne interwencje – choć potrzebne – to za mało. Potrzeba też odpowiednich systemowych i proceduralnych gwarancji, które pozwolą na skuteczną identyfikację i eliminowanie nadmiarowych przepisów – najlepiej na etapie projektu, zanim staną się prawem – podkreśla dr Anna Hlebicka-Józefowicz, Partner w Kancelarii DZP, Szef Praktyki Doradztwa Regulacyjnego, Legislacji i Compliance, której eksperci są autorami Raportu.

– Zdecydowanie trzeba unikać gold-platingu przy wdrażaniu prawa Unii Europejskiej na poziomie krajowym. Kluczowe jest przestrzeganie zasady minimalnej transpozycji, czyli przenoszenia do prawa krajowego tylko tych wymagań, które są rzeczywiście przewidziane w unijnych aktach prawnych – bez dodawania dodatkowych obowiązków, restrykcji czy formalności. Podstawowym działaniem powinno być wierne i precyzyjne tłumaczenie przepisów unijnych, z uwzględnieniem ich celu i kontekstu. Ważne jest, by nie nadinterpretowywać intencji ustawodawcy unijnego ani nie „udoskonalać” przepisów poprzez własne dopiski, które wykraczają poza to, co jest wymagane. Niezwykle istotna jest także koordynacja pomiędzy ministerstwami i instytucjami publicznymi, które są zaangażowane w proces legislacyjny. Brak spójności może prowadzić do przypadkowego rozszerzania zakresu przepisów. Dobrą praktyką jest prowadzenie przeglądów projektów ustaw transponujących prawo UE przez wyspecjalizowane zespoły ds. legislacji unijnej, które ocenią, czy przepisy nie wykraczają poza to, co jest konieczne. Kolejnym istotnym elementem jest analiza wpływu regulacji (OSR), która powinna zawierać ocenę ryzyka wystąpienia gold-platingu. Jeśli jakieś przepisy idą dalej niż unijne wymagania, należy to uzasadnić w sposób transparentny i proporcjonalny do celu. Wreszcie, należy prowadzić dialog z organizacjami branżowymi, przedsiębiorcami i obywatelami, którzy mogą szybko wychwycić przypadki nadmiernej regulacji i zgłosić je na etapie konsultacji publicznych. Świadomość społeczna oraz presja opinii publicznej mogą być skutecznym narzędziem ograniczania nadmiernego wdrażania prawa. Unikanie gold-platingu w prawodawstwie krajowym to nie tylko kwestia technicznej zgodności z prawem UE, ale także ważny element poprawy otoczenia regulacyjnego, zmniejszenia obciążeń administracyjnych i wspierania konkurencyjności gospodarki – dodaje prof. dr hab. n. pr. Paweł Wajda, menedżer ds. prawnych Inicjatywy SprawdzaMY.

– Czy można pokazać istotę „deregulacji” bardziej jaskrawo niż na przykładzie gold-platingu? Na pewno nie. Ustawodawca polski, co musimy z przykrością stwierdzić, przez lata korzystał z możliwości „pozłacania” unijnych przepisów poprzez nakładanie dodatkowych obowiązków na polskich przedsiębiorców. Zwiększało to koszty prowadzenia działalności, wpływało na działalność operacyjną i narażało na sankcje, podczas gdy konkurencja z krajów UE nie doświadczyła takich przeszkód. Gold-plating to nie tylko nadmiarowe przepisy, wynikające z opcji narodowych. To nowe konstrukcje prawne, stosowanie dalej idących rozwiązań prawnych (np. dodatkowe sankcje karne) lub rozszerzająca wykładnia przepisów. I chyba ten ostatni rodzaj nadmiarowości jest szczególnie groźny, zwłaszcza w sektorach regulowanych – jak rynek finansowy, czy ochrona konkurencji i konsumentów. Nie jest bowiem wprost ujawniany w ocenie skutków regulacji, czasem nawet nie należy do źródeł prawa, ale jest egzekwowany i sankcjonowany mocą autorytetu organów administracji. Cieszę się, że nasz raport obejmuje zarówno przykłady ogólne, właściwe dla każdego z nas, jak i przykłady branżowe. I co ważne, nie jest on „żądaniem” zmian, gdyż każdy z przykładów niesie za sobą jakieś uzasadnienie, lecz pokazuje skalę i głębokość nadmiarowości. A ta skala i nadmiarowość nakazują nam zastanowić się nad drogą, którą podąża ustawodawca i podejść do deregulacji w sposób mądry i kompleksowy – zostawić to co rzeczywiście „złote”, a wyrzucić to co jedynie „pozłacane” – podsumował Rafał Wojciechowski, menedżer ds. prawnych Inicjatywy SprawdzaMY.

Przejawy i skutki gold-platingu

Jak czytamy w Raporcie, za przejawy gold-platingu uznaje się:

• wykraczanie poza minimalne wymagania aktu prawa UE
• dodawanie czegoś do wymagań dyrektywy
• rozszerzanie zakresu stosowania prawa UE
• wprowadzanie wyższych wymagań merytorycznych, szerszego zastosowania, dodawanie krajowych wymagań lub przepisów szczególnych
• bardziej rygorystyczne stosowanie prawa niż w innych państwach członkowskich
• niekorzystanie z przewidzianych odstępstw (derogacji) lub skorzystanie z możliwości przyjęcia dalej idącej regulacji
• zachowanie istniejących krajowych standardów, które są wyższe niż wymagane przez dyrektywę
• wprowadzanie nowych obciążeń wykraczających poza cel prawa UE
• nakładanie sankcji lub mechanizmów egzekwowania surowszych niż wymagane

Efektem gold-platingu może być „nadregulacja” na poziomie prawa krajowego – czyli zwiększenie obciążeń regulacyjnych dla adresatów przepisów obowiązujących w danym państwie członkowskim w stosunku do wymogów unijnych.

Negatywny wpływ gold-platingu może oznaczać:

• słabszą pozycję konkurencyjną przedsiębiorców krajowych w porównaniu z ich odpowiednikami z innych państw członkowskich, w których gold-plating nie występuje lub występuje w mniejszym natężeniu;
• większe koszty dla biznesu – zarówno koszty prowadzenia działalności, jak i koszty zapewnienia przestrzegania przepisów (tzw. compliance costs), koszty związane ze sprawozdawczością i ogólne obciążenia administracyjne [zob. M. Jabłoński, The Danger of So-Called Regulatory ‘Gold-Plating’ in Transposition of EU Law – Lessons from Poland, „Studia Iuridica” 2017, vol. 71, s. 76.];
• mniejszą atrakcyjność inwestycyjną rynku krajowego w porównaniu z innymi państwami członkowskimi, gdzie nadregulacja nie występuje – ze względu na większe koszty wdrożeniowe i koszty prowadzenia działalności wynikające z większych obciążeń regulacyjnych;
• fragmentację rynku wewnętrznego, zagrożenie dla jego jednolitości i dla jednolitego stosowania prawa UE – w wyniku zróżnicowania poziomu obciążeń regulacyjnych i zakresu obowiązków nakładanych na adresatów regulacji w poszczególnych państwach członkowskich – mimo, że regulacje te mają implementować ten sam „wzorzec unijny” i realizować te same cele.

Źródło: „Gold-plating i nadregulacja przy implementacji prawa UE do polskiego porządku prawnego” - raport

 *****

Inicjatywa SprawdzaMY – Wielka Siódemka deregulacji koncentruje się na rozwiązaniach, które odciążą obywateli i MŚP, usuwając zbędne bariery biurokratyczne. To pierwsze tak szerokie partnerstwo rządu i społeczności ekspertów, nastawione na szybkie efekty. Społeczny zespół deregulacyjny będzie nadal monitorować postępy i proponować kolejne usprawnienia – zgodnie z zasadą, że prawo ma służyć ludziom, a nie ich przytłaczać.
Organizatorzy zachęcają do śledzenia postępów prac na oficjalnej stronie internetowej sprawdzamy.com, gdzie opublikowano pełną listę zgłoszonych postulatów. Każdy obywatel może tam również zgłosić własną sugestię deregulacyjną lub skomentować istniejące propozycje – do tej pory internauci zamieścili już setki komentarzy do opublikowanych pomysłów. Dzięki wspólnemu zaangażowaniu rządu i społeczeństwa, kolejne miesiące przyniosą dalsze decyzje ograniczające nadmierne przepisy i uwalniające polską gospodarkę od zbędnych obciążeń. Nowe, przyjazne regulacje mają sprawić, że prowadzenie firmy stanie się prostsze, a załatwianie urzędowych spraw – szybsze i mniej stresujące. Inicjatorzy Wielkiej Siódemki deregulacji zapowiadają bieżące informowanie o losach poszczególnych ułatwień i kontynuowanie misji budowania nowoczesnego państwa na miarę oczekiwań obywateli XXI wieku.

Fundacja Wsparcia Przedsiębiorczości to inicjatywa wspierająca rozwój przedsiębiorczości. Tworzy dynamiczne środowisko biznesowe, które integruje blisko 2500 przedsiębiorców – od właścicieli mikrofirm po liderów największych polskich spółek. Fundacja stanowi platformę współpracy i wymiany doświadczeń między przedsiębiorcami z całego kraju. Jej celem jest budowanie mostów między różnymi środowiskami biznesowymi, inicjowanie zmian oraz tworzenie przestrzeni, w której przedsiębiorczość jest wspierana i doceniana.