Problematyka gruntów warszawskich

Rys Historyczny

Grunty warszawskie to nieruchomości położone w granicach administracyjnych miasta stołecznego Warszawy, które zgodnie z art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem 21 listopada 1945 r, z mocy samego prawa na własność gminy miasta stołecznego Warszawy, a w dniu 13 kwietnia 1950 r. tj. z chwilą likwidacji gmin, na własność Skarbu Państwa.

Stosownie do treści art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych część nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu Bieruta została skomunalizowana na rzecz m.st. Warszawy. W odniesieniu do nieruchomości, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, komunalizacja nastąpiła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., a w odniesieniu do nieruchomości, o których mowa w ust. 3 i 4 - z dniem uprawomocnienia się decyzji wojewody stwierdzającej nabycie z mocy prawa. Ten stan istnieje z zastrzeżeniem pewnych mniej istotnych zmian do dzisiaj (art. 36 ust.1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, art. 20 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy). Część nieruchomości nadal pozostaje własnością Skarbu Państwa lub też prawa do nich nabyły osoby trzecie.

Budynki wybudowane na gruntach warszawskich po dniu wejścia dekretu w życie stawały się z chwilą ich wzniesienia – bez względu na to kto je wznosił – własnością właściciela gruntów, czyli gminy. Z kolei budynki wybudowane przed wejściem w życie dekretu tymczasowo pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Jest to jeden z nielicznych wyjątków od ogólnej zasady superficies solo cedit, zgodnie z którą własność budynku jest związana z własnością gruntu.

Uzasadnieniem tych działań miało być ułatwienie odbudowy zburzonej po wojnie stolicy, w rzeczywistości jednak podyktowane było założeniami obowiązującej polityki, która nie respektowała pojęcia własności indywidualnej.

Zobacz: Co wchodzi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa?

Przejście własności nieruchomości warszawskich na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta Warszawy na rzecz gminy miasta Warszawy (następnie Skarbu Państwa) miało charakter nacjonalizacyjny, wobec czego stan prawny wykazany w księgach wieczystych stał się niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym.

Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste-art.7 dekretu, art.214 ustawy o gospodarce nieruchomościami ("zwrot w naturze")

Obecnie „bój” o odzyskanie w naturze nieruchomości dekretowej, osoba uprawniona powinna rozpocząć od złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności dawnej ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy do odpowiedniego organu w trybie  (art. 156 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności decyzji pociąga za sobą skutek ex tunc to znaczy, iż unieważniona zostaje decyzja od chwili jej wydania. Poprzez stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej powstaje fikcja prawna, na mocy której decyzja uznana zostaje za niebyłą tzn. nie wywołuje skutków prawnych a przejście własności budynku na gminę traktuje się tak jakby nigdy nie nastąpiło.

Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej w przedmiocie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) nie daje jeszcze uprawnienia do gruntu nieruchomości warszawskiej, ale jedynie daje możliwość ponownego rozpoznania  wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

 Uprawnienie do nieruchomości to strona uzyskuje dopiero po wpisie konstytutywnym w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego na podstawie umowy cywilnoprawnej, będącej wykonaniem wcześniej wydanej decyzji administracyjnej.

Z kolei wydanie decyzji administracyjnej o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, wymaga analizy nie tylko przesłanek wskazanych w art.7 Dekretu, ale także analizy przesłanek „poza dekretowych”, a mianowicie czy nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych. 

W związku z powyższym Wydział Dekretowy (rozpatrujący wnioski uprawnionych) gromadząc materiał dowodowy w sprawie bada w szczególności:

 -datę objęcia przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę,

- czy wniosek został złożony we wskazanym terminie, 

-czy wniosek został złożony przez osobę uprawnioną,

-dokumenty i dane potwierdzające następstwo prawne po dawnych właścicielach nieruchomości, tj. postanowienia o nabyciu spadku, umowy cywilno-prawne zbycia roszczeń,

-dawne i aktualne księgi wieczyste,

- status zabudowań znajdujących się na gruncie, ich rodzaj, roku budowy, z czyich środków zostały wybudowane,

-plan zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zgodnie z obowiązującym orzecznictwem, przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej samo przez się nie oznacza, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem i jest możliwe oddanie takiego gruntu w użytkowanie wieczyste),

-ewentualnie organ zleca operat szacunkowy, w  przypadku gdy budynek nie jest budynkiem spełniającym przesłanki wskazane w art. 5 dekretu, a w związku z tym należy rozliczyć nakłady poczynione na nieruchomości,

-ewentualnie przeprowadza z urzędu postępowanie w przedmiocie podziału geodezyjnego, w przypadku, gdy nieruchomość hipoteczna nie pokrywa się z obecnymi granicami działek ewidencyjnych, albowiem inaczej zagospodarowano grunt i uregulowano go ewidencyjnie niż wskazywały to dawne granice hipoteczne,

-bada czy nie doszło do tzw. nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste prawowitym właścicielom lub ich następcom, poprzez sprzedaż przez podmiot publicznoprawny nieruchomości, objętej wnioskiem dekretowym, na rzecz osób trzecich na podstawie umów cywilnoprawnych.

Pamiętać należy także, że uprawnienia byłych właścicieli dekretowych mogą też być realizowane w oparciu o treść art. 214 u. g. n. Stosownie do treści powołanego wyżej art.  – poprzednim właścicielom nieruchomości, których prawa do odszkodowania wygasły na mocy cytowanej powyżej ustawy z 1985 r., może być zwrócona jedna nieruchomość, o ile złożyli oni (lub ich następcy prawni) w terminie do 31 grudnia 1988 r. wniosek o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. Jednakże prawo to jest znacznie ograniczone: Zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych (art. 214 ust.2 u. g. n.). Prawo to stosuje się również analogicznie do obiektów sakralnych, klasztorów, domów zakonnych i innych obiektów kościelnych, użytkowanych w całości przez byłych właścicieli lub ich następców prawnych.

Zobacz: Czy o wywłaszczenie nieruchomości musi wnioskować gmina

Odszkodowanie-art.215 ustawy o gospodarce nieruchomościami

Historycznie odnosząc się do kwestii odszkodowania za grunty warszawskie, to stosownie do treści dekretu, w razie niezgłoszenia wniosku lub nieprzyznania z jakichkolwiek przyczyn dotychczasowemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu użytkowania wieczystego, m.st. Warszawa obowiązane było przyznać uprawnionemu stosowne odszkodowanie. Odszkodowanie należało się także za wszystkie budynki położone na gruncie, które w konsekwencji przeszły na własność gminy. Odszkodowanie winno było być ustalone przez miejską komisje szacunkową. Odszkodowanie to miało wynosić-jeżeli chodzi o grunty-skapitalizowaną wartość czynszu dzierżawnego (opłaty za prawo zabudowy) gruntu tej samej wartości użytkowej, a jeżeli chodzi o budynki-wartość budynku. Odszkodowanie miało być wypłacane w miejskich papierach wartościowych. Prawo do żądania odszkodowania powstało po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia grunty w posiadanie przez m.st. Warszawę i wygasło po upływie 3 lat od tego terminu.

Początkowo organem właściwym do rozpatrywania wniosków był Zarząd Miejski m.st. Warszawy. W związku z tym, że na podstawie art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, na skutek zniesienia gminy m.st. Warszawy, wszystkie nieruchomości tej gminy stały się własnością Państwa, organem właściwym w sprawach wniosków stały się odpowiednie organy Prezydiów Rad Narodowych (np. wydział gospodarki terenami) w pierwszej instancji i Minister Gospodarki Komunalnej w drugiej.

Przywilej do odszkodowania uchylono w 1985 r.  nie wprowadzając w zamian innych alternatywnych rozwiązań - art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości  (Dz.U.85.22.99).

Obecnie, w  związku z  wygaszeniem przywołaną powyżej ustawą z 1985 r. przepisów odszkodowawczych  dekretu – obowiązuje art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) obejmujący jednak wąskie grono dawnych właścicieli, którzy spełniają wskazane tam przesłanki.

Zgodnie z dyspozycją art. 215 ugn – uprawnienie do odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości przysługuje również w pewnym zakresie za gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu przeszły na własność państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Stosownie zaś do treści art.215 ust.2 u.g.n. właściciele wywłaszczonego domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz właściciele działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, mogą starać się o odszkodowanie, w sytuacji, gdy oni sami bądź ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Obecnie treść art.215 ust.2 u.g.n powinna być analizowana łącznie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

W wyroku z dnia 13 czerwca 2011 r. SK 41/09 Trybunał orzekł, że art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami  w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy lub państwa na podstawie dekretu warszawskiego, innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji.

W skrócie należy stwierdzić, że określona kategoria osób, to jest byli właściciele nieruchomości innych niż domy jednorodzinne i działki przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, wywłaszczeni po 5 kwietnia 1958 r., zostali całkowicie pozbawieni prawa do odszkodowania z tytułu pozbawienia własności. W rozpatrzonej sprawie Trybunał orzekł o tym, co w przepisie zostało przez ustawodawcę pominięte, a zgodnie z konstytucją powinno być unormowane. Skutkiem wyroku nie jest zatem utrata mocy obowiązującej pominiętej treści, bo takiej mocy w ogóle ona nie posiada. Wyrok nie wywołuje zatem samoistnie żadnych skutków prawotwórczych, polegających na ustanowieniu nowej normy prawnej. Zobowiązuje on jednak ustawodawcę do ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych.

Zobacz: Opłata za użytkowanie wieczyste gruntu

Jak wynika z powyższego, proces odzyskiwania zawłaszczonych nieruchomości czy uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest skomplikowana i długotrwała, związana często ze skargami na bezczynność organu czy przewlekłość postępowania.