Coś mocniejszego z rana? Dlaczego państwo powinno wreszcie poukładać politykę wobec alkoholu

• Stawka jest wysoka – rosną koszty nadużywania alkoholu
• Państwo musi działać – ale nie może działać byle jak
• Ewolucja, nie rewolucja

Stawka jest wysoka – rosną koszty nadużywania alkoholu

Zanim większość Polaków zdąży wypić poranną kawę, w sklepach sprzedaje się już blisko 2,6 mln półlitrowych piw – w tym 402 tys. sztuk piwa mocnego – oraz ok. 410 tys. tzw. małpek, czyli mocnych alkoholi w małych, kilkudziesięciomililitrowych butelkach. To dane wyłącznie ze sprzedaży w godzinach 5–12, a więc długo przed południem. W skali całej doby proporcje pozostają podobne: w całym kraju kupowanych jest wtedy 16 mln piw w opakowaniach 0,5 litra i 1,4 mln małpek – czyli ponad dziesięciokrotnie mniej, niż piwa. Te liczby dobrze pokazują skalę zjawiska, z którym polskie państwo od lat radzi sobie po łebkach: punktowymi zakazami, doraźnymi podwyżkami akcyzy i publicystycznymi hasłami, zamiast spójnej polityki.

A stawka jest wysoka. Alkohol etylowy – niezależnie od tego, czy występuje w postaci piwa, wina czy wódki – jest powiązany z ponad 200 chorobami i stanami zdrowotnymi. W Polsce liczba osób uzależnionych i nadmiernie pijących sięga 4-5 mln, a w zasięgu społecznych skutków ich picia żyje kolejnych kilkanaście milionów. W 2024 r. policja zatrzymała ponad 92 tys. nietrzeźwych kierowców, a wypadki spowodowane przez osoby pod wpływem alkoholu pochłonęły 154 ofiary śmiertelne. Wśród nastolatków w wieku 17-18 lat alkohol kiedykolwiek spożyło już ponad 90 proc. badanych, a najczęstszym „napojem inicjacji” pozostaje piwo – wybrało je aż 46 proc. z nich.

To wszystko ma swoją cenę – i to dosłownie. Według historycznych szacunków nieistniejącej już Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych sprzed kilku lat: koszty społeczno-ekonomiczne nadużywania alkoholu w Polsce sięgnęły już 93,3 mld zł rocznie. Tymczasem wpływy budżetowe z akcyzy od napojów alkoholowych to zaledwie 13-14,6 mld zł. Różnica – rzędu 70-120 mld zł, czyli 2-3,3 proc. PKB – to koszt, który ponosi całe społeczeństwo w tym również osoby niepijące, a będące zarazem ich rodzicami, dziećmi, rodzeństwem, pracodawcami lub po prostu podatnikami, pacjentami jednego systemu ochrony zdrowia, kierowcami itd. Trudno o czytelniejszy argument ekonomiczny za tym, by państwo aktywnie zajmowało się profilaktyką: dziś raczej dopłaca do szkód, niż je internalizuje.

Państwo musi działać – ale nie może działać byle jak

Z konstytucyjnego punktu widzenia sprawa jest w gruncie rzeczy prosta: władza ustawodawcza, wykonawcza i samorządowa mają obowiązek prowadzić politykę ochrony zdrowia publicznego, a ograniczenie nadmiernej konsumpcji alkoholu mieści się w tym obowiązku. Problem w tym, że ten sam porządek konstytucyjny stawia regulatorowi wyraźne granice. Ustawodawca musi respektować zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), wolność działalności gospodarczej (art. 22), zasadę społecznej gospodarki rynkowej (art. 20) oraz równość wobec prawa (art. 32), a także prawidłowej legislacji (art. 2). Każda restrykcja – zakaz, podatek, ograniczenie godzinowe – musi więc być nie tylko skuteczna, ale i proporcjonalna do chronionego dobra, a przy tym nie może w sposób nieuzasadniony różnicować podobnych sytuacji. To samo dotyczy prawa unijnego: swoboda przepływu towarów i zasada niedyskryminacji obowiązują również na rynku alkoholowym.

Państwo dysponuje przy tym całym instrumentarium narzędzi – i warto pokazać, jak bardzo się one różnią. Pierwszym, najbardziej oczywistym instrumentem jest reklama. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi co do zasady zakazuje reklamy i promocji napojów alkoholowych – ale od 2001 r. przewiduje wyjątek dla piwa, obwarowany szeregiem warunków (m.in. zakazem kierowania przekazu do małoletnich czy łączenia alkoholu z sukcesem i atrakcyjnością seksualną). W efekcie tylko w 2022 r. wyemitowano niemal 3 tys. godzin reklam piwa – równowartość 124 dni nadawania non stop. Zniesienie tego wyjątku, czyli zrównanie piwa z innymi trunkami, zgodnie z rekomendacjami Światowej Organizacji Zdrowia, Najwyższej Izby Kontroli i Rzecznika Praw Obywatelskich, to legislacyjnie prosty, a merytorycznie mocno uzasadniony pierwszy krok.

Drugim narzędziem jest ograniczanie dostępności w czasie i przestrzeni, czyli tzw. nocna prohibicja (co jest określeniem publicystycznym, często stosowanym lecz niekoniecznie adekwatnym, ponieważ chodzi tu wyłącznie o zakaz sprzedaży, ograniczony do sklepów i stacji benzynowych, wyłączony w przypadku restauracji i innych punktów gastronomicznych). Od 2018 r. gminy mogą uchwałą ograniczyć sprzedaż alkoholu w sklepach w godzinach 22-6. Skorzystało z tego już 180 gmin, a efekty bywają spektakularne: w Krakowie interwencje policji związane z alkoholem spadły o 48,5 proc., w Koninie liczba interwencji domowych zmniejszyła się z 405 do 124. Ale to narzędzie ma też ograniczenia – Biała Podlaska czy Kartuzy wycofały się z zakazu, bo mieszkańcy zaopatrywali się po prostu w sąsiedniej gminie, a lokalny budżet tracił wpływy z koncesji. Sądy administracyjne słusznie wymagają, by taka uchwała była proporcjonalna i oparta na realnym, udokumentowanym zagrożeniu – to dobry przykład narzędzia, które działa lokalnie, ale nie zastąpi polityki systemowej.

Trzecim, klasycznym instrumentem jest podatek akcyzowy, pełniący funkcję tzw. podatku Pigou, czyli obciążenia mającego internalizować koszty społeczne generowane przez konsumpcję dobra szkodliwego. Problem w tym, że polski system akcyzowy wcale nie jest neutralny wobec rodzaju alkoholu: piwo opodatkowane jest według stopni Plato, a nie zawartości czystego alkoholu, przez co gram etanolu w piwie obciążony jest akcyzą dwu-, trzykrotnie niższą niż w wódce. Rozwiązanie uprzywilejowujące jeden produkt kosztem innych o identycznej zawartości substancji szkodliwej budzi poważne wątpliwości w świetle konstytucyjnej zasady równości. Ujednolicenie stawek według zawartości alkoholu, czyli rozwiązanie stosowane już w 14 z 27 krajów UE, w tym od 2021 r. w Holandii, gdzie przyniosło 18-procentowy wzrost wpływów budżetowych, wydaje się naturalnym kierunkiem reformy.

Trzeba tu jednak zachować ostrożność: polska akcyza na alkohole mocne zbliża się już do punktu przegięcia na krzywej Laffera. Rynek legalnej sprzedaży spirytusu skurczył się ze 150 mln litrów czystego alkoholu w 2021 r. do 125–128 mln w latach 2023–2024, a wpływy budżetowe rosną wolniej niż same stawki, co sugeruje ucieczkę części konsumentów do szarej strefy. Zbyt agresywna fiskalizacja może więc paradoksalnie zaszkodzić i budżetowi, i zdrowiu publicznemu, sprzyjając nielegalnej produkcji czy odkażaniu alkoholu przemysłowego. To zresztą główny wniosek z autorskich wyliczeń zawartych w raporcie Fundacji Laboratorium Prawa i Gospodarki „Polityka profilaktyki alkoholowej państwa”: po uwzględnieniu dynamiki spożycia, PKB i płac, luka między społecznymi kosztami alkoholu a wpływami akcyzowymi w 2024 r. wynosiła od 70,4 do 120,4 mld zł, czyli 1,9–3,3 proc. PKB – żadna doraźna podwyżka stawek nie jest w stanie takiej różnicy zasypać, a przy zbyt szybkim tempie może ją tylko pogłębić. Dlatego autorzy raportu proponują nie kolejny skokowy wzrost akcyzy, lecz rozłożone na kilkanaście lat (2027–2039) i przewidywalne wyrównywanie obciążenia wszystkich napojów wyskokowych (piwa i mocnych alkoholi) według zawartości etanolu o ok. 3,85 proc. rocznie. Sama ta zmiana metodologii – bez gwałtownych podwyżek cen detalicznych – miałaby według przeprowadzonej symulacji zwiększać wpływy akcyzowe średnio o ok. 7,9 mld zł rocznie, co w horyzoncie do 2039 r. dałoby łącznie ok. 95 mld zł dodatkowych dochodów budżetowych, możliwych do przeznaczenia m.in. na finansowanie służby zdrowia. To pokazuje, że rozwiązania systemowe, przewidywalne i rozłożone w czasie, przynoszą budżetowi więcej niż nerwowe, doraźne podwyżki – a ustawodawcy powinno zależeć przede wszystkim na przewidywalności prawa, nie na kolejnych populistycznych czy ad hoc reakcjach na bieżącą presję fiskalną.

Dobrym przykładem tego schematu jest właśnie procedowany projekt ustawy (druk nr 2396), podnoszący opłatę od tzw. małpek z przeznaczeniem na Narodowy Fundusz Zdrowia. To kolejna punktowa, doraźna interwencja fiskalna – a doświadczenia z pierwszą taką opłatą, wprowadzoną w 2021 r., nie napawają optymizmem. Kontrola Najwyższej Izby Kontroli wykazała, że spadkowi sprzedaży alkoholi w małych opakowaniach towarzyszył w części przypadków wzrost sprzedaży tych samych trunków w większych butelkach – konsumenci po prostu zmienili opakowanie, a nie zrezygnowali z zakupu. Zebrane w latach 2021–2023 środki (ok. 760 mln zł dla NFZ i ponad 1,5 mld zł dla gmin) w praktyce zasiliły ogólne finansowanie świadczeń zdrowotnych, a nie konkretne działania profilaktyczne przewidziane w ustawie o wychowaniu w trzeźwości. Brak jest również dowodów empirycznych na to, by opłata realnie ograniczyła spożycie alkoholu czy liczbę uzależnień, co stawia pod znakiem zapytania konstytucyjny test przydatności i proporcjonalności. Bez systemowej reformy – w tym ujednolicenia zasad opodatkowania piwa i mocnych alkoholi – powtórka tego schematu grozi tym, czego już doświadczył rynek wyrobów tytoniowych po zerwaniu z akcyzową mapą drogową w 2024 r.: spadkiem wpływów budżetowych i rozrostem szarej strefy, zamiast poprawy zdrowia publicznego.

Ewolucja, nie rewolucja

Z tego przeglądu płynie jeden wniosek: skutecznych narzędzi nie brakuje, ale żadne z nich nie działa w oderwaniu od pozostałych i żadne nie usprawiedliwia obejścia konstytucyjnych oraz unijnych ram. Rozwiązania nadmiernie restrykcyjne, wprowadzane pod publiczkę lub wyłącznie z myślą o budżecie, generują skutki odwrotne do zamierzonych: szarą strefę, przesunięcie popytu do gmin bez ograniczeń, a w skrajnych przypadkach niebezpieczne dla zdrowia praktyki domowej produkcji alkoholu czy jego nabywania ze źródeł nieoficjalnych (nie tylko uchylających się od realizacji obowiązków podatkowych, ale niebezpiecznych dla konsumenta z uwagi na wątpliwą jakość produktu). Polityka antyalkoholowa, która ma realnie działać, musi być kompleksowa, konsekwentna i oparta na dowodach, nie zaś zbiorem doraźnych, medialnie efektownych gestów.

Autor:

Krzysztof Koźmiński – profesor Uniwersytetu Warszawskiego, kierownik Zakładu Ekonomicznej Analizy Prawa oraz kierownik Centrum Oceny Skutków Regulacji UW, radca prawny, partner zarządzający kancelarii Jabłoński Koźmiński i Wspólnicy

Tekst powstał na podstawie raportu Fundacji Laboratorium Prawa i Gospodarki „Polityka profilaktyki alkoholowej państwa” (marzec 2026 r.). Raport oraz pozostałe publikacje fundacji dostępne są na stronie lpig.pl.