Realizacja zamierzenia budowlanego a naruszenie zasady udziału stron

Naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym związanego z realizacją zamierzenia budowlanego

Dokonując oceny prawidłowości wyznaczenia kręgu stron postępowania i zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron należy wskazać, że krąg stron w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest ustalany w oparciu o, art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (t. j. Dz. U z 2021, poz. 784) (dalej: P.b.)., który w obecnym stanie prawnym stanowi lex specialis, w stosunku do art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021, poz. 784). (dalej: k.p.a.)

Zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (wyrok NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/2006, lex nr 1811108).

Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu

Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b. przez obszar oddziaływania obiektu, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora (wyrok NSA z 28 lutego 2012, II OSK 2433/2010, lex nr 3892255).

Wskazane przepisy nie określają wprost podmiotu, na którym spoczywa obowiązek wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu. Niemniej jednak zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, co pozwala stwierdzić, iż ustalenie kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę należy do obowiązków organu prowadzącego to postępowanie.

Nieistnienie bezpośredniego sąsiedztwa (niegraniczenia ze sobą) działki właściciela oraz działki inwestora sam w sobie nie może jeszcze przesądzać o braku interesu prawnego po stronie właściciela, tym bardziej, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., w świetle aktualnego orzecznictwa nigdy nie ograniczała się tylko do ochrony interesów właścicieli działek położonych bezpośrednio obok (graniczących) działki, na której usytuowana jest inwestycja (Wyrok NSA z 17 kwietnia 2012 r., II OSK176/2011, lex 3921596).

Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. oznacza, iż przez to oddziaływanie naruszone zostają konkretne przepisy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane czy też sanitarne, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania (wyrok NSA z 14 marca 2012, II OSK 2375/2010). Artykuł 28 ust. 2 p.b. nie wymaga, aby dla posiadania przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę podmiot wskazujący swój interes prawny musiał wykazać, że został on naruszony, bowiem „w procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na znajdujące się w otoczeniu tego obiektu działki, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwagi na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, w związku z czym stwierdzenie tej możliwości jest już równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego i podstawą uznania za stronę […]” (Wyrok WSA w Bydgoszczy z 26 stycznia 2010 r., II SA/Pd 1070/2009, lex 2809210). „ […] tylko te normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, czy też przepisy z zakresu ochrony środowiska, świadczą o interesie prawnym dającym osobie mającej tytuł prawny do nieruchomości przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego” (Wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012, 1367/2010, lex 3891108).

W ścisłym związku z art. 3 pkt 20 P.b., definiujący obszar oddziaływania obiektu, pozostaje art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., nakazujący poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Obszar oddziaływania obiektu jako teren w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, nie może być wyznaczony na podstawie regulacji cywilnoprawnych, dotyczących ochrony prawa własności oraz immisji (Wyrok NSA z 9 stycznia 2009 r., II OSK 1748/2007).

Niedopuszczalne jest również takie rozumienie art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 2020, poz. 2320), które naruszałoby poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (Wyrok NSA z 27 marca 2007 r., OSK 523/2006). […]„wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania, ale również dotychczasowego korzystania z tego terenu” (Wyrok NSA z16 lutego 2011 r., II OSK 304/2010, lex 2496397). Właściciel działki sąsiedniej ma prawo do poszanowania jego uzasadnionych interesów, które wynikają z prawa do korzystania ze swojej własności. Usytuowanie budynku na działce budowlanej z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich oznacza nie tylko uwzględnienie norm, prawa administracyjnego, ale także wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Wyważenie tych interesów prawnych następuje poprzez uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek (Wyrok NSA z 14 września 2006, II OSK 1090/2005). Właściciel działki, który zgłasza swój udział w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych, prowadzonych na działce sąsiedniej, przedstawiając organowi swoje wnioski i zastrzeżenia związane z ochroną jego interesów, staje się stroną tego postępowania (Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2011, SA/GI 346/2011, lex 3110256). Nie można w żadnym przypadku wykluczyć sytuacji, w której oddziaływanie obiektu nie będzie wykraczać poza nieruchomość objętą wnioskiem. W kwestii przyznania przymiotu strony nie może mieć miejsca żaden automatyzm, pozwalający na sztywne i generalne określenie kręgu stron postępowania budowlanego (Wyrok NSA z 21 lutego 2012, II OSK 2297/2010, lex 389/987).

Uzasadnione interesy osób trzecich

Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane, jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich.

Właściciele nieruchomości sąsiednich, o ile chcą być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis prawa materialnego administracyjnego przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie obiektu objętego postępowaniem o pozwoleniu na budowę. Jednakże, należy wskazać, że niedogodności w postaci hałasu, wibracji, czy zanieczyszczeń, spowodowanych powstaniem nowej zabudowy trzeba uznać w warunkach miejskich za typowe. Zatem nie ma powodów by przyjmować, że zabudowa w postaci planowanej inwestycji spowoduje uciążliwości ponad przeciętne pod kątem hałasu. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, jak i miejscowe stosunki w miejskim obszarze zabudowy, nie pozwalają uznać tego rodzaju niedogodności za zakłócenia, przekraczające przeciętną miarę. W okolicznościach sprawy nie sposób uznać, by hałas czy inne uciążliwości, w tym immisje wywołane bieżącym funkcjonowaniem stacji paliw płynnych, a generowane m.in. przez obsługiwane pojazdy, uzasadniały przyjęcie szerszego niż wskazany przez organy kręgu stron (Wyrok NSA z 21 maja 2020 r. II OSK 3061/19, lex 3099552; z 20 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 487/20, lex 3156868). Należy przy tym zaznaczyć, że istnieją w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżności w kwestii sposobu dokonywania analizy obszaru oddziaływania inwestycji etapowanej. w każdej ze spraw z wniosku inwestora o pozwolenie na budowę wskazanego etapu powinna być przeprowadzana analiza kręgu podmiotów, które pozostają w obszarze oddziaływania danego etapu. W każdej z tych spraw mogą, poza inwestorem, występować inne podmioty, których prawo do udziału w postępowaniu podlega ocenie (art. 28 ust. 2 P.b.). Ustawodawca nawet w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. W odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc m.in. do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Wolą ustawodawcy było, aby w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów.

Pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu

Odnośnie zarzutów skargi i odwołania naruszenia art. 10 k.p.a. i art. 28 ust. 2 P.b. należy jeszcze wskazać, że zarzut pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu może być postawiony skutecznie tylko wówczas, gdy danemu podmiotowi rzeczywiście przysługiwał status strony. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może mieć przy tym miejsce jedynie, gdy stawia go strona, wobec której nastąpiło naruszenie, i wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. To na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa też ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Strona jest dysponentem swojego prawa procesowego i to ona decyduje o tym, czy zechce z niego skorzystać, czy też nie. Skarga innej strony w tym zakresie jest niewystarczająca (Wyrok WSA w Krakowie z 20 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Kr, lex 2323056).

W związku z powyższym organ administracji architektoniczno-budowlanej, prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, ma obowiązek ustalenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy planowana inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich (Wyrok WSA w Krakowie z 13 września 2010 r., II SA/Kr 225/2010, lex 2556215). „Ustalenie, że oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach działki, nie oznacza wykluczenia właściciela działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji z postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Wszak osoba taka jest uprawniona do żądania od organów działań w przypadku naruszania chociażby przepisów techniczno-budowlanych, zatem okoliczność ta uzasadnia jej udział w takich postępowaniach administracyjnych, w których orzeka się m.in. o zgodności planowanej inwestycji z tymi przepisami. W sytuacji odwrotnej ochrona jej interesów prawnych byłaby iluzoryczna, brak też racjonalnych racji uzasadniających przyjęcie, że ochrona ta mogłaby się realizować na drodze odrębnych postępowań” (Wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2297/2010).