Sąd: za wysokie i bezprawne ustalenia cen grobów i płyt, cen usług pogrzebowych i stawek opłat cmentarnych

• WSA wydał przełomowy wyrok: za wysokie i bezprawne ustalenia cen grobów i płyt, cen usług pogrzebowych i stawek opłat cmentarnych
• Wyrok dot. opłat cmentarnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
• Dlaczego bezprawne są za wysokie i bezprawne ustalenia cen grobów i płyt, cen usług pogrzebowych i stawek opłat cmentarnych?

Jeszcze w 2024 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie zapadł istotny wyrok, który dał pewien przełom w sprawie można by rzecz niekiedy "lichwiarskich" kosztów pochówku i utrzymania nagrobka na cmentarzach. Podobnym tropem poszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie cmentarza w Radomiu. WSA wyrokiem z marca 2025 r. (jest to zatem "świeżynka orzecznicza") dokonał analizy uchwały gminy, która została zaskarżona, w związku z niegodnością z prawem wyższego rzędu. Poniższe prawnicze interpretacje mogą dla laików brzmieć zawile i być trudne w zrozumieniu co, kiedy i dlaczego, ale ogólna konkluzja jest taka, że gminy i zarządcy cmentarzy nie mogą bezprawne i samowolnie, bez poszanowania innych aktów prawnych i interesów społeczeństwa, ustalać za wysokich cen grobów i płyt, cen usług pogrzebowych i stawek opłat cmentarnych.

WSA wydał przełomowy wyrok: za wysokie i bezprawne ustalenia cen grobów i płyt, cen usług pogrzebowych i stawek opłat cmentarnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł 12 marca 2025 roku, że opłaty za groby i usługi pogrzebowe na cmentarzu w Radomiu są niezgodne z prawem, unieważniając sporną uchwałę w całości. Wyrok nie jest prawomocny i można się od niego odwołać do Naczelnego Sądu Administracyjnego. To już drugie tego rodzaju orzeczenie dotyczące opłat cmentarnych. Sąd uznał, że gmina może ustalać jedynie opłaty związane z pochówkiem, a nie z bieżącym funkcjonowaniem cmentarza czy dalszym użytkowaniem opłaconych grobów. Uchwała, którą zakwestionowano, wprowadzała m.in. opłaty za wjazd na cmentarz oraz dodatkowe koszty za przechowanie urn i groby na kolejne 20 lat, które ustalono na kwoty od 500 do 1000 zł.

Wyrok dot. opłat cmentarnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie

Wyżej wymieniona sprawa trafiła do sądu a skarżący wygrał. Zapadł ważny wyrok w podobnej sprawie (jak w Warszawie). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 3 października 2024 r., sygn. II SA/Ol 621/24. uznał roszczenia skarżącego. Sentencja wyroku brzmi tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi B. G. na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia (...) r. Nr (...) w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych oraz usługi w miejskich domach przedpogrzebowych:

• I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały;
• II. zasądza od Gminy Olsztyn na rzecz B. G. kwotę 300 zł (trzysta złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

O co chodziło, jaka uchwała została uznana za nieważną? W sprawie przedmiotem sporu było to, że skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały Nr LVI/889/23 zmieniającej, w zakresie obejmującym:

• Dział III. Opłaty za każde dochowanie do n/w grobów (stosowane zamiennie z opłatami eksploatacyjnymi z działu IV), w punkcie 2. - Opłata za dochowanie prochów ludzkich w urnie do opłaconego grobu urnowego - 500 zł, w punkcie 3. - Opłata za dochowanie do opłaconego grobu inhumacyjnego murowanego - 1/20 opłaty określonej w dziale IV pkt 2 za każdy rok brakujący do pełnych 20 lat,
• Dział IV. Opłaty eksploatacyjne za n/w groby, na następne 20 lat po 20 latach od ostatniego pochówku (stosowane zamiennie z opłatami za dochowanie z działu III), w punkcie 1.- Nisza urnowa w kolumbarium - 500 zł, w punkcie 2. - Inhumacyjny grób murowany niezależnie od ilości pięter w głąb - 1000 zł.

Dlaczego bezprawne są za wysokie i bezprawne ustalenia cen grobów i płyt, cen usług pogrzebowych i stawek opłat cmentarnych?

Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku wskazał, że:

• "(...) skarżona uchwała w sprawie ustalenia stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych stanowi akt prawa miejscowego, co w konsekwencji oznacza, że do tego aktu ma zastosowanie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) dalej jako: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych" stanowiący, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy oraz art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Tymczasem z naruszeniem wskazanych powyżej reguł Rada uchwaliła w § 3 skarżonej uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem 1 marca 2023 r. Z uwagi na to Sąd meriti stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, albowiem doszło do istotnego naruszenia prawa w zakresie daty wejścia w życie aktu prawa miejscowego.
• Podkreślić pozostaje, że uchwała Rady Miasta Olsztyna z 22 lutego 2023 r. Nr LVI/889/23 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych oraz usługi w miejskich domach przedpogrzebowych, reguluje wysokość opłat za udostępnienie miejsca pochówku w grobie ziemnym bądź murowanym i to na zasadzie wiążącej wszystkie strony, czy za zachowanie istniejącego grobu lub nienaruszonego miejsca grzebalnego po upływie 20 lat. Należy zatem wyjaśnić, że uchwała ta jest aktem normatywnym zawierającym normy prawne wyznaczające określone zachowanie adresatów (obowiązek uiszczenia określonych opłat); jest bowiem aktem generalnym określającym dla każdego wysokość opłat na cmentarzu komunalnym w Olsztynie oraz aktem abstrakcyjnym regulującym powtarzalne, (a nie jednorazowe) czynności związane z obowiązkiem uiszczania opłat za udostępnienie miejsc pochówku. Spełnione zostały zatem cechy aktu prawa miejscowego.
• Wskazać nadto należy, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, a taką podstawę prawną przytoczono w skarżonej uchwale, tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazuje się przy tym zasadnie, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest przepisem lex specialis względem przepisów zawartych w samorządowych ustawach ustrojowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie już przesądzono, że wymieniony przepis zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego oraz zaznaczono, że kompetencje organów przewidziane w art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej mają charakter subsydiarny w stosunku do tych, które zostały ukształtowane samorządowymi ustawami ustrojowymi (zob. np. wyroki NSA: z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. III OSK 3643/21, z dnia 7 września 2017 r., sygn. II OSK 27/16, dostępne w CBOSA). Także w wypowiedziach doktryny, wskazujących na powszechnie obowiązujący charakter uchwał lub zarządzeń w zakresie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych, akcentuje się, że na ich podstawie dochodzi do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia określonych opłat, a zatem ich adresatami nie jest sama administracja (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015 r., s. 140; R. Hauser, M. Szustkiewicz, Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach niektórych uchwał samorządu terytorialnego na przykładzie regulaminu usług cmentarnych. Skutki dla konkurencji, ZNSA 2018, nr 2, s. 10-12; C. Banasiński, K.M. Jaroszyński, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych, LEX/el.).
• Odnośnie zaś do zarzutu skargi co do nieuprawnionego uregulowania opłat w Dziale III - Opłaty za każde dochowanie do n/w grobów (stosowane zamiennie z opłatami eksploatacyjnymi z działu IV oraz w dziale IV - Opłaty eksploatacyjne za n/w groby, na następne 20 lat po 20 latach od ostatniego pochówku (stosowane zamiennie z opłatami za dochowanie z działu III) załącznika do uchwały, jako przewidzianych z naruszeniem art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach wyjaśnić należy, że zarzut ten jest zasadny. Podkreślić pozostaje, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera ogólną normę, która pozwala na ustanowienie na jej podstawie opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej i za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa ma jednak zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie tychże odrębnych przepisów (por. wyrok NSA z 20 września 2024 r. sygn. akt III OSK 242/23, wyrok NSA z 14 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1704/22, dostępne w CBOSA).
• Przepis art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach stanowiący, że po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok, a zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione, reguluje kwestię uiszczenia opłaty jako warunek uniemożliwiający ponowne użycie grobu po upływie 20 lat. Natomiast w ust. 3 tego przepisu zastrzeżono, że przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Zatem przepis art. 7 ww. ustawy zasadniczo zawiera upoważnienie do ustalenia opłaty za pochowanie zwłok. Tym samym określa zakres opłat objętych uchwałą w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych. W wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 929/15 (dostępny, (w:) CBOSA) NSA przyjął, że: "W ustawie o cmentarzach ustawodawca dopuszcza możliwość pobierania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Sam charakter tego świadczenia jest związany ze złożeniem i pochowaniem ludzkich zwłok (art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach). Opłaty za miejsce, za okres 20 lat i za każde kolejne przedłużenie opłaty na 20 lat, można zakwalifikować jako opłaty za usługi administratora cmentarza, polegające na udostępnienie miejsca pod grób i te opłaty bezspornie związane są z pochowaniem zmarłych". Organ gminy może zatem ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza, czy też za każde dochowanie do grobu już opłaconego na wskazany okres 20 lat. Przedmiotem uchwały w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy nie mogą być zatem opłaty za wjazd na cmentarz i korzystanie z cmentarza. Poza tym słusznie podnosi skarżący, że na mocy art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach brak jest uprawnienia do ustalania dodatkowych opłat z tytułu upływu 20 lata w odniesieniu do grobu murowanego przeznaczonego do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn. Pogląd identyczny przedstawiony został w wyroku NSA z dnia 17 września 2024 r. sygn. akt III OSK 357/24 (dostępny w CBOSA), który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości podziela. Nie znajdują podstawy prawnej opłaty uchwalone w dziale III i IV załącznika do skarżonej uchwały w odniesieniu do grobu murowanego oraz urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok.