800 tys. zł rocznie pensji prezesa a lokator ponosi nakłady na mieszkanie bez udziału we własności. Kto naprawdę korzysta z systemu TBS?

• Kto jest rzeczywistym beneficjentem Towarzystw Budownictwa Społecznego
• Dwa światy publicznego mieszkalnictwa
• Mechanizm finansowy, bez którego nie da się zrozumieć TBS
• Ciężar lokatora a struktura kosztów
• Pierwszy beneficjent: aparat administracyjno-zarządczy
• Drugi beneficjent: kadra zarządzająca
• Trzeci beneficjent: organy dodatkowe i struktury doradcze
• Czwarty beneficjent: wydatki niezwiązane bezpośrednio z mieszkaniem
• Piąty beneficjent: sama spółka jako właściciel majątku
• Wymiar publiczny: system finansowany przez całe społeczeństwo
• Wniosek

Kto jest rzeczywistym beneficjentem Towarzystw Budownictwa Społecznego

To pytanie jest zasadne, ponieważ system TBS nie jest zwykłym najmem prywatnym. Lokator nie wchodzi do niego wyłącznie jako osoba płacąca miesięczny czynsz. W praktyce jego udział finansowy ma charakter wieloelementowy i długotrwały. Najpierw pojawia się partycypacja, sięgająca około 30 proc. wartości lub kosztu budowy mieszkania. Następnie dochodzi kaucja. Potem rozpoczyna się regularne ponoszenie kosztu czynszu. W wielu przypadkach lokator ponosi także dalsze wydatki na wykończenie, adaptację lub podniesienie standardu lokalu do poziomu odpowiadającego zwykłym potrzebom życiowym. W praktyce oznacza to często wydatki na podłogi, kuchnię, łazienkę, zabudowę, wyposażenie i inne elementy niezbędne do normalnego korzystania z mieszkania.

Najważniejsze jest jednak to, że nakłady te nie budują po stronie lokatora żadnego skutku właścicielskiego. Ulepszenia lokalu nie prowadzą do powstania udziału w nieruchomości, nie tworzą prawa do przejęcia mieszkania i co do zasady nie przekładają się na uzyskanie przez lokatora efektu majątkowego odpowiadającego skali poniesionych kosztów. Z ekonomicznego punktu widzenia lokator współfinansuje więc wejście do systemu, jego bieżące funkcjonowanie, a nierzadko także poprawę standardu lokalu, ale nie uzyskuje efektu właścicielskiego.

Już na tym poziomie widać, że pozycja lokatora TBS jest finansowo bardziej złożona niż pozycja zwykłego najemcy, a mimo to nie prowadzi do budowania własności. I właśnie dlatego pytanie o beneficjenta systemu nie jest publicystyczną przesadą, lecz pytaniem o samą konstrukcję modelu.

Dwa światy publicznego mieszkalnictwa

Pierwszy problem ma charakter systemowy. Przykładowo Wrocław utrzymuje dwa wyraźnie odmienne porządki publicznego mieszkalnictwa. Z jednej strony funkcjonuje model komunalny, w którym przewidziana jest dalsza sprzedaż mieszkań z bonifikatami. Z drugiej strony funkcjonuje model TBS, w którym wobec lokatorów utrzymywana jest teza, że nie istnieje droga dojścia do własności, ponieważ zasób musi zachować trwały charakter społeczny.

To rodzi poważne pytanie o spójność polityki mieszkaniowej miasta. Skoro argument o konieczności ochrony zasobu publicznego nie wyklucza jego stopniowego uszczuplania w przypadku mieszkań komunalnych, to dlaczego w przypadku TBS ma mieć charakter niemal absolutny? Skoro w jednym modelu miasto dopuszcza przejście do sfery właścicielskiej, to dlaczego w drugim modelu całkowicie blokuje nawet rozmowę o analogicznym efekcie majątkowym dla lokatora, który wcześniej wniósł własne środki i przez lata współfinansuje system?

Tego pytania nie da się uczciwie zbyć prostym stwierdzeniem, że „to są dwa różne segmenty”. To właśnie fakt, że są to dwa segmenty publicznego mieszkalnictwa, wymaga spójnej logiki polityki miejskiej, a nie dwóch całkowicie odmiennych standardów.

Mechanizm finansowy, bez którego nie da się zrozumieć TBS

Żeby ocenić system TBS uczciwie, trzeba zobaczyć jego mechanizm finansowy. TBS co do zasady nie buduje mieszkań wyłącznie z własnych, wcześniej zgromadzonych środków. Model opiera się na montażu finansowym, w którym istotną rolę odgrywają środki publiczne, partycypacja oraz kredyt, najczęściej z Banku Gospodarstwa Krajowego. To oznacza, że znaczna część kosztu budowy jest finansowana zewnętrznie, a następnie spłacana przez wiele lat w ramach konstrukcji finansowej całego systemu.

Z ekonomicznego punktu widzenia nie da się więc oddzielić czynszu od obsługi inwestycji. To właśnie z przychodów systemu, tworzonych przez lokatorów, obsługiwane są zobowiązania związane z wybudowaniem zasobu. Lokator TBS nie jest więc wyłącznie osobą płacącą za bieżące używanie mieszkania. Jest uczestnikiem modelu, w którym jego wpłaty współtworzą zdolność systemu do spłaty długoterminowego finansowania inwestycji.

To jedna z najważniejszych cech całej konstrukcji. Lokator najpierw wnosi partycypację, potem kaucję, następnie czynsz, a jego opłaty współtworzą mechanizm obsługi inwestycji. Tym bardziej zasadne staje się pytanie, dlaczego po latach takiego uczestnictwa nie uzyskuje żadnego porównywalnego efektu majątkowego, podczas gdy właścicielem lokalu i beneficjentem wzrostu jego wartości pozostaje spółka.

Ciężar lokatora a struktura kosztów

W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera struktura wydatków. Jeżeli istotna część środków gromadzonych w systemie przeznaczana jest na utrzymanie aparatu organizacyjnego, a nie na sam zasób mieszkaniowy, powstaje pytanie o proporcję między celem systemu a kosztem jego obsługi.

Jeżeli przyjąć przedstawiane przez TBS Wrocław proporcje wskazujące, że aparat urzędniczo-zarządczy ma kosztować około 11 mln zł rocznie, podczas gdy środki przeznaczone na remonty mają wynosić niecałe 6 mln zł, to powstaje bardzo poważna wątpliwość. Czy model społecznego budownictwa mieszkaniowego powinien być skonstruowany w taki sposób, aby utrzymanie samej struktury organizacyjnej pochłaniało wyraźnie więcej niż odtwarzanie i poprawa jakości zasobu?

To nie jest pytanie emocjonalne. To pytanie o gospodarność i o hierarchię priorytetów. W budownictwie społecznym naturalnym punktem ciężkości powinien być zasób: jego utrzymanie, odnowienie, rozwój i jakość życia mieszkańców. Jeżeli natomiast większą kategorią kosztową staje się utrzymanie aparatu niż remontowanie mieszkań, to uzasadnione staje się pytanie, czy nie doszło do odwrócenia celu systemu.

Pierwszy beneficjent: aparat administracyjno-zarządczy

W takim układzie pierwszą grupą potencjalnych beneficjentów systemu staje się sam aparat administracyjno-zarządczy. Nie dlatego, że administracja jako taka jest zbędna, lecz dlatego, że przy nieproporcjonalnie wysokich kosztach obsługi system może zacząć służyć przede wszystkim własnemu utrzymaniu.

Tu potrzebne są odpowiedzi na pytania bardzo konkretne: jaki jest pełny koszt zatrudnienia i obsługi administracyjnej, jaka część kosztów dotyczy bezpośredniej obsługi technicznej zasobu, a jaka warstwy organizacyjnej, jak te wskaźniki wypadają w przeliczeniu na mieszkanie i metr kwadratowy oraz jak przedstawiają się na tle innych TBS-ów i innych modeli zarządzania zasobem mieszkaniowym.

Jeżeli nie da się wykazać racjonalności tych proporcji, to aparat organizacyjny staje się jednym z głównych beneficjentów modelu. Lokator finansuje system, ale system w znacznej mierze finansuje sam siebie.

Drugi beneficjent: kadra zarządzająca

Drugą grupą potencjalnych beneficjentów jest kadra zarządzająca spółkami komunalnymi i około-komunalnymi. Sama wysokość wynagrodzeń nie może być oceniana w sposób uproszczony. Powinna być jednak oceniana przez pryzmat celu systemu.

Jeżeli wobec lokatora nieustannie przywołuje się ograniczenia, konieczność powściągliwości, brak możliwości dojścia do własności i potrzebę ochrony zasobu, to dokładnie ten sam standard powinien obowiązywać po stronie zarządczej. W przeciwnym razie powstaje bardzo wyraźna nierównowaga: lokator ma akceptować ograniczenia majątkowe, podczas gdy struktura zarządzająca funkcjonuje w warunkach znacząco większego komfortu ekonomicznego.

Dyskusje wokół spółek komunalnych w innych miastach pokazują, że na szczycie takich struktur pojawiają się wynagrodzenia sięgające poziomów charakterystycznych raczej dla bardzo dobrze opłacanych menedżerów niż dla skromnie rozumianej służby publicznej. Przykładowo: prezes zarządu poznańskiego TBS otrzymuje rocznie ponad 800 tys. zł wynagrodzenia, a jego zastępca niewiele mniej. W praktyce oznacza to, że z czynszów wpłacanych przez poznańskich najemców prezes i wiceprezes rok po roku osiągają dochody pozwalające myśleć o wartości jednego mieszkania własnościowego w Poznaniu. Trudno uznać, że taki obraz nie razi. Tym bardziej że system TBS jest adresowany do osób, które z założenia nie mogą być zbyt zamożne, aby w ogóle móc z niego skorzystać.

Trzeci beneficjent: organy dodatkowe i struktury doradcze

Trzecią grupę potencjalnych beneficjentów systemu mogą tworzyć dodatkowe ciała organizacyjne funkcjonujące przy spółce, w tym rady programowe oraz inne struktury doradcze. W przypadku TBS Wrocław szczególne pytania rodziła Rada Programowa.

Problem nie sprowadza się do samego faktu istnienia takiego organu. Kluczowe jest co innego: trzeba wykazać jego realny sens, koszt funkcjonowania oraz rzeczywisty wpływ na jakość zarządzania zasobem mieszkaniowym. Jeżeli dodatkowa struktura generuje istotne wydatki, a jej wymierna wartość dla lokatorów i samej spółki pozostaje niejasna, to całkowicie zasadne staje się pytanie, czy środki te nie powinny zostać przeznaczone bezpośrednio na cele mieszkaniowe.

Z dostępnych informacji wynika, że łączny koszt funkcjonowania tego rodzaju organu mógł sięgać około 240 tys. zł rocznie. Wątpliwości budzi nie tylko sama wysokość tych wydatków, ale także skład osobowy tego ciała, w którym pojawiały się osoby pełniące funkcje publiczne, urzędnicy miejscy oraz osoby powiązane z lokalnym zapleczem władzy. Taki model zawsze rodzi pytania o standardy przejrzystości, zasadność powołania oraz zgodność z rzeczywistą społeczną funkcją spółki.

Szczególnie krytycznie oceniana może być sytuacja, w której w tego rodzaju organie zasiada osoba odpowiedzialna w mieście za sferę edukacji publicznej. Trudno bowiem nie postawić pytania o standard etyczny i wizerunkowy takiego rozwiązania, skoro mowa o dodatkowo wynagradzanym organie działającym przy spółce mieszkaniowej, który według relacji zbierał się jedynie kilka razy w roku, podczas gdy wynagrodzenie miało charakter comiesięczny. Taki obraz nie buduje zaufania ani do spółki, ani do instytucji publicznych.

Społeczna spółka mieszkaniowa nie powinna tworzyć rozbudowanej nadbudowy organizacyjnej bez bardzo wyraźnego, racjonalnego i możliwego do obrony uzasadnienia. W przeciwnym razie powstaje wrażenie, że obok lokatorów i potrzeb mieszkaniowych pojawia się jeszcze jedna kategoria beneficjentów systemu: osoby korzystające z niego organizacyjnie i finansowo.

Czwarty beneficjent: wydatki niezwiązane bezpośrednio z mieszkaniem

Szczególnie istotny jest temat wydatków, które nie pozostają w bezpośrednim związku z funkcją mieszkaniową. W przypadku TBS Wrocław od lat pojawia się problem finansowania przedsięwzięć sportowych. Sam mechanizm takich wydatków budzi uzasadnione pytanie o zgodność celu z misją spółki mieszkaniowej.

Nie chodzi tu o ocenę sportu ani wartości promocji jako takiej. Chodzi o zgodność priorytetów. Jeżeli środki pochodzące z systemu, w którym lokator ponosi ciężar partycypacji, kaucji, czynszu i własnych nakładów na lokal, kierowane są na cele niemające bezpośredniego związku z mieszkaniem, to im wyższa skala takich wydatków, tym mocniejsze staje się pytanie o gospodarność oraz o właściwe rozumienie społecznej funkcji systemu.

Jeżeli bowiem środki kierowane poza ścisłą funkcję mieszkaniową można liczyć w milionach złotych, to trudno nie postawić prostego pytania porównawczego: czy większą wartość dla lokatorów i systemu stanowi finansowanie przedsięwzięć sportowych, czy przeznaczenie tych samych pieniędzy na nowe lokale, remonty albo poprawę jakości zasobu? To jest pytanie o priorytety, a nie o emocje.

Problem ten staje się szczególnie wyrazisty, gdy zestawi się go z codziennym doświadczeniem lokatora. Mieszkaniec finansuje wejście do systemu, często dopłaca do wykończenia lokalu, nie uzyskuje zwrotu za ulepszenia i nie buduje efektu właścicielskiego, a jednocześnie dowiaduje się, że w systemie znajdują się środki na wydatki niezwiązane bezpośrednio z mieszkaniem. W takim układzie trudno utrzymać wiarygodność argumentu, że każda złotówka musi być podporządkowana ochronie zasobu.

Piąty beneficjent: sama spółka jako właściciel majątku

Najbardziej trwałym beneficjentem pozostaje jednak sama spółka jako właściciel majątku. To ona zachowuje własność budynków. To ona pozostaje właścicielem lokali po spłacie finansowania. To ona korzysta z długoterminowego wzrostu wartości nieruchomości.

Lokator wnosi wkład finansowy do systemu, ale nie uczestniczy w efekcie właścicielskim. Nie buduje aktywa rodzinnego. Nie uzyskuje udziału we wzroście wartości lokalu. Z tego punktu widzenia wzrost wartości nieruchomości pracuje przede wszystkim dla właściciela systemu, a nie dla jego mieszkańca.

To właśnie ta cecha odróżnia TBS zarówno od klasycznej własności kredytowej, jak i od modeli, w których długoterminowe uczestnictwo w systemie prowadzi do uzyskania prawa właścicielskiego. W TBS ciężar finansowy po stronie lokatora jest realny, ale efekt majątkowy pozostaje po stronie spółki.

Wymiar publiczny: system finansowany przez całe społeczeństwo

Analiza nie może kończyć się na relacji między lokatorem a spółką. TBS nie powstał przecież jako wyłącznie prywatne przedsięwzięcie. Cały model był i jest wspierany publicznie, osadzony w systemie preferencji, finansowania oraz polityki państwa. W praktyce oznacza to, że do funkcjonowania budownictwa społecznego dokłada się całe społeczeństwo, także osoby, które nigdy nie będą lokatorami TBS.

To nadaje sprawie jeszcze szerszy wymiar. Jeżeli środki publiczne oraz ciężar lokatorski łączą się w jednym systemie, to oczekiwanie maksymalnej przejrzystości, gospodarności i koncentracji na celu mieszkaniowym nie jest przesadne. Jest elementarne. Budownictwo społeczne powinno być organizowane tak, aby możliwie największa część środków pracowała na rzecz lokatorów i zasobu mieszkaniowego, a nie na rzecz utrzymywania struktur, wydatków pobocznych i trwałej przewagi właścicielskiej po stronie systemu.

I właśnie tu pojawia się pytanie najważniejsze. Czy rzeczywiście po to całe społeczeństwo dokłada się do budownictwa społecznego, aby system ten służył w pierwszej kolejności maksymalnemu wzmacnianiu lokatorów i zasobu mieszkaniowego? Czy też część tych środków stabilizuje przede wszystkim samą strukturę organizacyjną, jej koszty, wydatki poboczne i trwały właścicielski rezultat po stronie spółki? To jest pytanie o konstrukcję systemu, nie o intencje pojedynczych osób.

Wniosek

Z perspektywy zimnej kalkulacji trudno uznać, że głównym beneficjentem obecnego modelu TBS jest lokator. Lokator jest przede wszystkim uczestnikiem finansowania systemu i jego użytkownikiem, ale nie jest głównym beneficjentem majątkowym.
Rzeczywistymi beneficjentami mogą być:
- aparat administracyjno-zarządczy, jeżeli jego koszty są nieproporcjonalnie wysokie;
- kadra zarządzająca, jeżeli system zapewnia jej komfort nieadekwatny do społecznej funkcji modelu;
- dodatkowe organy i struktury, jeżeli generują koszty bez wyraźnego pożytku dla zasobu;
- podmioty korzystające z wydatków pobocznych, jeżeli środki odpływają poza ścisłą funkcję mieszkaniową;
oraz sama spółka jako właściciel majątku, która zachowuje pełnię efektu właścicielskiego.

I właśnie dlatego spór o TBS nie dotyczy wyłącznie wykupu mieszkań. Dotyczy pytania znacznie szerszego: czy budownictwo społeczne jest dziś zorganizowane przede wszystkim wokół interesu lokatora i zasobu mieszkaniowego, czy też wokół interesu systemu, który zyskał stabilne źródło finansowania bez konieczności dzielenia się skutkiem majątkowym z tymi, którzy ten system współfinansują.

To pytanie nie jest atakiem na ideę budownictwa społecznego. Przeciwnie. Jest próbą obrony tej idei przed takim sposobem organizacji, w którym ciężar społeczny pozostaje po stronie lokatora, a trwały efekt instytucjonalny i majątkowy koncentruje się gdzie indziej.

Grzegorz Prigan, adwokat i menedżer